防治外来生物入侵的法律对策思考

摘　要： 外来入侵物种是指从自然分布区通过有意或无意的人为活动而被引入，在当地的自然或半自然生态系统中形成了自我再生能力、给当地的生态系统或景观造成明显的影响的物种。外来入侵物种在当地定植、①扩展并产生一定影响的过程称为生物入侵。它们对入侵地的生态安全、经济发展以及人类健康造成了巨大的生态灾难和经济损失，因此，引起了人们广泛的关注。然而，由于缺乏对入侵生物的综合性认识，对于控制入侵生物措施的研究也才刚刚起步，还没有系统的控制外来入侵生物的有关程序与法规。为了保护中国的生物多样性，维护生态安全，亟须加快中国在这一领域的立法步伐。

关键词：生物入侵；外来物种；生物入侵立法；防治对策

中图分类号：D92 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）19-0091-04

外来入侵物种是指从自然分布区通过有意或无意的人为活动而被引入、在当地的自然或半自然生态系统中形成了自我再生能力、给当地的生态系统或景观造成明显的损害或影响的物种。这些入侵物种疯长成灾，侵入草场、林地和荒地，很快形成单种优势群落，导致原有植物群落的衰退。外来入侵物种在当地定植、扩展并产生一定影响的过程称为生物入侵。随着全球经济一体化步伐的加快，国际贸易往来的频繁，外来生物入侵的几率大大增加，外来生物侵犯的领域也愈来愈广泛，它们给入侵地的生态安全、农、林、牧、副、渔业生产以及人类健康带来了巨大的生态灾难和经济损失。

一、外来生物入侵现状

生物入侵（Biological invasion）是不同于生物物种的自然扩散，它是指一种生物以任何方式传入其原产地以外的国家或地区，并在那里繁殖、建立自然种群、扩展并产生一定影响的过程或现象。对于特定的生态系统与栖息地来说，任何非本地的生物都叫做外来生物。绝大多数生物入侵由人类活动所致，但自然入侵也是存在的，这种入侵既包括物种范围的微小变化，也包括不同大陆间的严重入侵。

（一）中国生物入侵现状

中国是遭受外来生物入侵最严重的国家之一。中国幅员辽阔，从北到南5 500KM，从东到西5 200KM，跨越50个纬度和5个气候带，多样的生态系统使得中国易遭受入侵物种的侵害。除极少数位于青藏高原的保护区外，全国各省市自治区，无一没有外来物种。近来，生物入侵有逐渐加强的趋势。据统计，每年，外来入侵物种给中国农、林业造成的直接经济损失就高达574亿元 [1]。

1.外来入侵物种种类多。入侵物种的种类繁多。从脊椎动物到无脊椎动物，从高等植物到低等植物，小到细菌、微生物、病毒都能找到例证。据有关文献查证，目前已知中国至少有300种入侵植物、40种入侵动物、11种入侵微生物，平均每年递增1～2种。在国际自然保护联盟公布的全球100种最具威胁性的外来生物中，已入侵中国的有50余种，其中包括每年造成570亿元经济损失的11种主要物种。中国已成为外来生物入侵的“重灾区” [2]。

2.外来入侵物种传播范围广。近年来，中国外来物种的入侵范围呈现出逐渐扩大的趋势。20世纪70年代入侵中国的一种原生活在美国的小麦蚊虫，三十年间已遍及全国主要的小麦产区。2005年在北京发现的蔗扁蛾，现在已传到海南、福建、南京等地。豚草已经广泛分布于东北、华北、东南等15个省市，并形成了沈阳、南京、南昌区[1]。

3.外来入侵物种的分布不均衡。外来入侵物种在中国的分布很不均衡，某些入侵物种呈现一定的区域性。如由于气候等条件的限制，西北、青藏、内蒙古生物入侵现象很少；豚草、白蛾主要分布在东北和华北地区；飞机草、紫茎泽兰、空心莲子草主要分布在西南地区；薇甘菊、水葫芦、福寿螺、蔗扁蛾等主要分布在华南、华中和华东地区。

（二）外来生物入侵带来的危害

1.给国家造成巨大经济损失，危害人类生命。生物入侵备受各国政府关注的首要原因就是它造成的巨大经济损失。中国大陆于1985年在南京中山陵的黑松上首次发现松材线虫病，当时仅在1省1市1区发生，病死的树仅256株。在过去二十多年的时间里，松材线虫病疫情已扩大到12个省区，累计致死松树3 500多万株，直接经济损失25亿元，间接损失高达250亿元。据中国专家估计，中国由于部分外来有害生物和外来物种入侵造成的损失达每年574亿元人民币以上 [3]。一些外来病原生物的入侵直接危及人类的生命。豚草、三裂叶豚草现已分布在中国东北、华北、华东和华中的15个省市，它的花粉就是引起人类花粉过敏的主要病原物 [4]。

2.改变生态系统的结构并造成严重的生态破坏和生物污染。外来物种一旦入侵一个生态系统，首先引起生态系统组成和结构的变化。同时对生态系统的资源获取或利用产生影响，并使系统的干扰频度发生改变，生态系统的营养结构也会产生变化。大部分外来物种成功入侵后大爆发，生长难以控制，造成严重的生物污染，对生态系统造成不可逆转的破坏。比如，原产南美洲的水葫芦，20世纪30年代作为畜禽饲料特意引入中国，后逃逸为野生，现已遍布华北、华东、华中、华南的河湖水塘，疯长成灾，严重破坏水生生态系统的结构，导致大量水生动植物的死亡；特别是在云南滇池，它们密布于水面，原来湖中的水草被灭绝，极大地破坏了整个系统的正常功能。更可怕的是许多入侵物种，在新的环境中可能出现基因突变，造成严重的生物污染。

3.生物入侵导致生物多样性的丧失。臭氧层破坏、地球气候变暖和生物物种急剧减少，是当今全球三大环境问题。生物入侵已成为导致生物多样性下降的第二大因素，仅次于生境 ① 丧失。生物多样性是指一个区域内生命形态的丰富程度，是生物与环境形成的生态复合体以及与相关的各种生态过程的总和，包含动物、植物、微生物和它们所拥有的基因以及它们与其生存环境形成的复杂生态系统。

它分为遗传多样性、物种多样性和生态系统多样性三个层次。（1）对遗传多样性的影响：遗传多样性是指生物体内决定其性质和状况的遗传因子及其组合的多样性。当入侵物种和当地生物杂交时，加速了本地物种的消失或导致遗传多样性的丢失。杂交也会将当地生物的基因引入到入侵物种中，会导致入侵物种遗传变异的增加，从而增强了入侵物种在新环境中的适应度。（2）对物种多样性的影响：物种多样性是生物多样性的核心，是生物多样性最主要的结构和功能单位，是指地球上动物、植物、微生物等生物种类的丰富程度。飞机草——原产于美洲，于解放前后从中缅、中越边境传入中国云南南部，现已广泛分布于云南、广西、四川的很多地区并以较快的速度向北推。在其发生区总是以漫山遍野密集成片的单个植物群落出现，大肆排挤本地植物，侵占宜林荒地，影响林木生长和更新。（3）对生态系统多样性的影响：生态系统多样性是指生物圈、生态系统内生物群落和生物过程的多样性。这一方面的影响与其对本土生物多样性产生的负面影响相比，在短期内不太明显，不易被人们发现。但是确有证据表明，外来物种的入侵和扩大给入侵地的生态系统带来了负面影响。

中国地域辽阔，生态环境多样，生物多样性丰富，外来有害生物很容易找到适宜的栖息地。外来有害生物一旦入侵成功，我们要付出很大代价来控制其扩散和蔓延，费用极为昂贵，要彻底根除极为困难。因此，防范外来有害生物入侵将是一项长期而艰巨的任务。

二、防治外来生物入侵的立法现状

（一）澳大利亚、美国防治生物入侵立法情况

外来生物入侵这一全球性问题已引起世界各国的广泛关注。美国和澳大利亚等国已制定了外来物种管理的有关策略，建立了各种指南、技术准则，并完善了相关立法，加强了本国对入侵物种的管理。对国外的外来物种管理策略加以研究，可以为中国的外来入侵物种管理提供有益的借鉴。

1.美国对入侵物种的防治对策。据预测，不久之后，生物入侵将会变成导致美国生物多样性丧失最主要的原因。当前，美国政府对入侵物种的重视程度不断加强，更是采取了相应的管理对策。1999年2月美国总统克林顿发布有关入侵物种的总统令，号召每个联邦政府执行人员配合做好防止外来种入侵的相关协调工作；由美国农业部等部门支持的入侵植物管理国家策略提出了三项国家目标，即预防、控制和恢复入侵物种；美国植物卫生监测局、农业部和土地管理局等联邦机构均已制订计划，将外来入侵杂草的及时监测和迅速处理列为首要工作。另外，美国针对入侵物种还采取了一些积极的举动，这些行动具体包括：（1）美国农业部在90多个入境港口派驻1 300多名检察员检查入境农产品以防止入侵物种的进入，力争使入侵物种在入境之前就得到根除；（2）美国农业部禁止从中国进口未经处理的木质包装材料，以防止亚洲天牛科的昆虫的进入；（3）美国内政部和野生动物局在芝加哥海船运河中建造一个栅栏，以预防入侵物种在大湖区域与密西西比河盆地之间扩散。

2.澳大利亚的立法情况及对中国的启示。澳大利亚是一个岛状大陆，进出口贸易主要通过海洋运输进行。因此，除了外来杂草这一世界各国普遍存在的外来入侵物种问题之外，澳大利亚还面临着通过压舱水携带的海洋外来物种入侵的巨大威胁。外来物种入侵问题引起了澳大利亚政府、各社会团体和广大公众的高度重视。澳大利亚对外来物种的管理主要体现在对外来杂草和船舶压舱水的管理。1996年，澳大利亚制定了澳大利亚生物多样性保护国家策略，其中涉及外来物种的管理问题。在该国家策略中，制订了如何对外来物种的现实和潜在影响进行评价的研究计划，并指出需要建立控制和消除外来物种的生物学科，并最大限度地减小外来物种引进的风险。1997年，澳大利亚和新西兰农业与资源管理委员会以及澳大利亚林业部共同发布了国家杂草策略。针对外来杂草的管理，还提出了建立杂草风险评价机制，对引进的外来植物在野外建立种群的风险、潜在影响以及控制的可能性作了评估。为了加强对海洋有害物种引进的管理，澳大利亚检疫与检验局于1991年发布了压舱水指南，这是世界上第一部强制执行的压舱水管理方面的法规性文件 [5]。

这些管理策略和指南等技术性和法规性文件，对防止引进、控制和消除入侵物种发挥了重要的作用。为了保障中国的生态安全，实现物种资源的可持续利用。中国在外来入侵物种的管理方面应做到：尽快建立相应的法规体系，实现外来入侵物种的依法管理；加强机构建设，形成多部门的协调管理机制；加强外来入侵物种管理制度的建设。

（二）中国应对生物入侵的立法现状

在中国，外来物种入侵造成灾难性后果的例子已经屡见不鲜。究其原因，主要是由于中国缺乏配套的专门法律规范。从立法现状来看，目前，中国尚没有防治外来生物入侵的专门法律。中国涉及生物多样性保护包括外来生物入侵的法律法规有近10部，主要有植物检疫条例（1992年修改）、进出境动植物检疫法（1991）、森林病虫害防治条例（2005）等等 [6]。这些法规都散见于农业法、渔业法、森林法、草原法、进出境动植物检疫法之中。这些大致构成了中国应对生物入侵的基本防范体系。

（三）防治外来物种入侵的相关法律法规评价

中国已经颁布了一系列与外来物种入侵相关的法律法规，对阻止物种入侵也起到了一定的作用。由于对遭受入侵生物危害的企业、单位和个人在法律上的义务和补偿等问题，没有明确的条文规定，致使许多入侵生物根除不利而疫情大面积扩散，造成大范围的严重危害。它们很少涉及到防范外来物种入侵的程序和技术等专业内容，也根本不会考虑到生物多样性和生态平衡的问题。

从总体现状来看，中国一直没有针对外来物种入侵的专项法律。对这些条例进行考察，我们发现，目前的外来物种入侵在立法上存在许多盲点和不足：

1.从立法目的看，立法目的不科学。以前的立法目的主要是基于人体健康或是出于经济贸易的考虑，而很少考虑到生物多样性、生态安全或是可持续发展等。如果不重新科学认定立法目的，就难以维护生态平衡、保障生态安全以及促进人类社会的可持续发展。

2.从条例内容看，法律没有明确规定某些部门在物种入侵方面的管理权限。法律没有明确规定外来物种由哪个部门统一监管，法律也没有明确规定有权审批引进物种的行政部门的生态安全监管职责；另外，目前的法律法规侧重于防止有害生物无意传入的检疫工作，缺乏对有意引进的外来物种管理的法律法规。

3.从法律手段看，立法保护对象不全面。立法确定了名录制度：如入境植物检疫危险性虫、杂草名录，禁止携带、邮寄进境的动物、动物产品和其他检疫物名录，进境植物检疫禁止进境物名录等等。该制度有助于把注意力集中到已知的危险外来物种上，但是，它没有对不在名单上的具有潜在威胁的外来物种规定防范措施。我们应该大力发展环境影响评价机制和风险评估机制等等。

至今，中国尚无一部国家级的针对外来物种管理的专门性法规。现行的外来物种立法现状与中国面临的生物安全的严峻形势很不相称。所以，我们有必要从生物安全的角度来考虑制定专门的法律法规，并加强各部门的配套立法，明确各部门的权限和职责，健全相应的管理机制。

三、健全中国防治外来生物入侵法律制度的建议

随着中国经济的迅速发展，国际联系的密切，与世界各地的物种交流将更趋频繁，为满足农业、林业、渔业、畜牧业的生产而有意识引进物种的需求将会增多；同时，随着运输和贸易等途径而无意引进的物种的可能性也会增加。通过对中国立法现状进行分析，加上对美国和澳大利亚两国的经验借鉴，为进一步健全防范外来物种入侵的法律体系，弥补中国现有法律法规在外来物种入侵管理方面存在的漏洞，中国要采取一些有效的对策：

（一）完善外来物种入侵防治方面的立法体系

目前中国在外来生物入侵防范方面的法律保障体制还不完善，相关部门之间缺乏协调机制，在外来物种鉴定、预警与控制方面缺乏统一部署。为此中国亟须建立外来入侵物种管理方面的专项法规，对管理的对象、内容、权利与责任等问题做出明确规定，特别要对为满足农业、林业、养殖业等生产需要而有意引进外来物种的行为加强立法，建立从入侵生物引入（有意或无意）、人员携带、发现鉴定、根除控制、责任追究等各个环节的法律规范，实现充分的预警与控制。对已入侵的外来物种的控制行动做出规定，并保证法律条文的有关规定与相关国际公约的一致性，从而实现外来入侵物种的全面、依法管理。我们可以建立法律责任制度，针对引进外来生物的不同原因来分析各种主体应当承担的责任。针对某些科研机构为了实验需要引入的外来生物，法律要明确规定所要承担的责任。

1.制定专门的《外来生物入侵防治法》。根据中国现有的立法和《生物多样性公约》，首先，要确立预防为主，综合治理的原则。其次，确立几项重要法律制度：第一，外来物种引进风险评估与风险应急制度。建立全国权威风险评估机构，该机构由来自多部门多学科的外来入侵生物专家组成，由其确立可引进物种的目录，指导外来物种引进活动。第二，建立相应的政治、社会和经济的激励、制约及防范机制，充分保障公众的知情权和参与权。第三，建立有效的监控与监督机制。查明对保护和持续利用生物多样性产生重大不利影响的种类，并通过抽样调查和其他技术，监测其影响。

2.修改完善相应法律。中国的《野生动物保护法》等法律需要修订。例如，可在《野生动物保护法》第1条规定，禁止猎捕、杀害、食用国家重点保护野生动物。禁止向野生动物保护地、特别是自然保护区有意引进任何可能造成生物入侵的生物；禁止在野生动物保护地饲养和投喂任何野生动物，除非被证明是无人类帮助而无法维持生存的物种；在进入野生动物保护地时必须采取必要措施，减少和杜绝无意引进入侵性生物的行为 [7]。

（二）建立相关制度巩固防治外来生物入侵工作

1.加强基础研究工作，建立并完善入境植物及其产品的风险预警机制；首先是要利用各种渠道，在第一时间收集、整理国外疫情信息；其次是要开展全国外来有害生物入侵情况和中国物种资源调查，全面查清现状，编制外来有害生物入侵名录和中国物种名录，建立档案资料，制定对应措施；最后要在中国林科院成立专门研究机构，从事防范外来生物入侵的相关基础研究工作，为防范外来生物入侵提供科学依据。

2.加强外来有害生物的检疫管理工作。首先，控制新物种的引进数量，尽量减少引进中国没有的新物种；其次，对可能造成外来有害生物入侵的植物要严格审批，必须进行风险评估，坚持少量引进、隔离试种观察等措施（还可建立试验区来测试引进生物是否适合生长，再决定是否引进）；最后，要加强引进林木种子的监测管理，坚持限量审批、隔离试种、疫情跟踪监测等措施。

3.建立引进许可（证）制度。许可（证）制度在国际法律体系中被广泛用作预防和管理有意引进物种的手段。许可（证）制度的内容包括：提供详细的生物资料、科学风险评估、许可条件的可能性、公众获取申请、听证和决策的信息和破坏和不遵守许可的制裁等 [8]。

（三）建立专门的法律责任追究制度

对于有意引进外来物种造成严重损失的应该区别对待，追究民事、行政责任还是刑事责任，应该明确规定。要确立包括民事责任、行政责任和刑事责任在内的综合责任机制。对有意引进外来物种，现有立法只规定了行政处罚，根据实际情况，应建立起追究民事责任、行政责任乃至刑事责任的法律制度，民法、刑法应增加有意引入外来物种造成严重损失的相关处罚。对非法引进外来物种而且对生态环境和经济造成巨大危害的个人，要依法追究有关责任人的刑事责任；对单位违法引进有害物种，造成严重损失的，除对单位追究行政和赔偿责任外，对直接责任人也要追究刑事责任和其他相应责任。

（四）在法律法规中确立“谁引进，谁赔偿；谁使用，谁付费”原则

许多外来物种的引进，都是由于一部分人受到金钱的驱使，认为有利可图。如果采取“谁引进，谁赔偿；谁使用，谁付费”的原则来指导处理外来物种入侵的问题，使入侵物种造成的危害由这些物种的引入者承担，引进外来物种的单位以需要购买保险的方式来承担相应的责任，政府则可以收取商品税来平衡因进口造成的风险。在这类经济利益的刺激下，相信会使唯利是图者有所收敛 [9]。

美国生态学家斯托尔格林说：“外来物种入侵是21世纪最大的环境威胁，它比全球气候变暖的问题更大。中国虽然参加了《国际生物多样性公约》，并在履行这个公约，但是至今中国还没有出台关于外来物种引进的法律，没有建立引进许可证制度，没有建立外来物种引进的风险评估机制。显而易见，中国现有相关法律法规缺乏保护生态环境和生物多样性的目的，难以保护中国的生物多样性、维护生态平衡、保障生态安全以及促进人类社会的可持续发展。如何建立起一套行之有效的抵御外来物种入侵的法律法规，是中国环境法制建设的当务之急。

参考文献：

[1] 安志兰，郭笃.发生物入侵对中国生态环境的影响及其控制策略[J].山东农业科学，2007，(1).

[2] 桑景拴，防范生物入侵亟待法制支持[EB/OL].中国绿色时报，http://epub.edu.cnki.net/grid2008/detail.aspx?QueryID=61&CurRec

=1，2011-10-18.

[3] 郄建荣.法制日报，2006-05-22(003).

[4] 谢宗强，陈志刚.生物入侵的危害与防治对策[J].应用生态学报，2004，(10).

[5] 陈良燕，徐海根.澳大利亚外来入侵物种管理策略及对中国的借鉴意义[J].生物多样性学报，2011，(9).

[6] 范红霞.生物入侵立法现状分析[N].中国环境报，2008-12-26.

[7] 喻术红.中国应尽快制定《生物入侵防治法》[J].法学杂志，2003，(6).

[8] 陈晓青，海青，伊立野.外来物种入侵的法律问题研究[J].内蒙古大学学报:人文社会科学版,2005，(6).

[9] 詹长英.中国防控外来物种入侵的立法思考[J].湿地科学与管理，2009，(4).

Legal Countermeasures on the Prevention and Control of Biological Invasion

JIANG Jing-jing

（Law College of Hainan University，Haikou 570228，China）

Abstract: Alien invasive species refers to those species which are introduced by intentional or unintentional human activities from natural distribution area，then，they form themselves’ regeneration ability in local natural or semi-natural ecosystem.Worse still，they have influenced local ecosystem and landscape significantly.The process of alien invasive species from field planting to extension and producing a certain influence is called biological invasion.They have brought extensive ecocatastrophe environmental disaster and economic losses to ecological security，economical development and human health in Ecological Security invaded areas.Thus，it has attracted a widespread concern from people all over the world.However，because of lacking an overall understanding to the species，we don’t have a systemic procedure and law to control the alien invasive species.Even，the research to put forward measures to control the invaded species is still only beginning.For the purpose of protecting our biodiversity and maintaining ecological security，we urgently need to quicken our step of legislation in that field.

Key words: biological invasion;alien species; biological invasion legislation;counter measures

[责任编辑陈丽敏]

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