论流动人口计划生育管理模式的创新

摘 要:改革开放以来,对流动人口的计划生育管理一直采取“双向”管理模式,这一模式在其实施初期确有成效,但随着流动人口规模的急剧扩大,其弊端也逐渐显现｡而理性的现实选择就是建立全新的“一地”管理模式｡

关键词:流动人口;计划生育;管理模式

中图分类号:C924.21 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2006)01-0042-03

作者简介:彭安玉,男,中共江苏省委党校社会经济发展研究所教授;王小莺,女,无锡市锡山区东亭镇副镇长｡

随着改革开放的不断推进,庞大的流动人口对现有的计划生育管理模式形成了不小的冲击,流动人口计划生育的失管､漏管,导致了超生现象严重,性别比例升高,高危产妇增多,新生婴儿缺陷率上升等一系列严重的问题｡创新流动人口计划生育管理模式已经成为当务之急｡

一､实践的呼唤:改革现有的“双向”管理模式

在计划经济体制下,计划生育由计生部门垂直管理,人口流动及生育受到严格控制｡然而在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中,流动人口数量快速增长,流动人口的计划生育管理也引起了党和政府的高度重视｡1998年9月22日,国家计生委适时颁布了《流动人口计划生育工作管理办法》,明确规定流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地人民政府共同管理,并以现居住地管理为主,“双向”管理模式由此出现｡实践证明,“双向”管理模式自1999年1月1日实施以来,在流动人口少､双方互通信息和需要解决的问题不多的情况下,有关计划生育政策执行､审批､行政处罚的矛盾尚不突出,但在进入新世纪后,“双向”管理模式的弊端随着流动人口的成倍增长日益显现｡2003年12月1日,国家计生委又颁发了《流动人口计划生育管理和服务工作若干规定》,进一步明确了“双向”管理的职责范围以及信息交换和反馈等具体制度｡

在无锡,锡山区政府根据实际情况,分别制定了加强流动人口计划生育管理的具体措施:构建流动人口计划生育综合管理网络,在全区流动人口数量多､流动性强､人员情况复杂的镇共建流动人口管理办公室20个,管理小组126个,专职管理员476人,兼职管理人员380人,单位专兼职管理人员876人;健全“谁用工,谁管理;谁受益,谁管理;谁管辖,谁负责”的综合管理责任制,流动人口计划生育管理从过去单一的公安管理,发展成由公安､计生､建设､劳动､教育､工商､卫生等职能部门齐抓共管的新格局;制定《锡山建筑工地民工管理规范》,使建筑工地暂住人口信息采集率提高到85%以上,建筑工地负责人签订责任书率达98%;推广集中居住,形成集中居住点241个,共收住流动人口81669人,集中住宿率达42%｡这些措施的落实,使锡山流动人口计划生育逐步纳入管理范围,并收到一定的管理实效｡特别是买房落户､长期租住､工作在锡山区企业的流动人口计划生育管理基本走上正轨,2004年流动人口《婚育证明》查验率达93%,优质服务率达73%｡但是,由于流动人口自身的特点,其管理内容､管理程序､管理方式等均不同于世居人口,而目前所健全的管理责任制与流动人口计划生育管理要求不相匹配,再加上管理意识､投入机制等原因,庞大的流动人口对目前实行的“双向”管理模式形成了严峻的挑战｡

第一,流动人口计划生育工作量急剧增大,管理人数与管理要求不符｡据锡山区公安局统计,截至2004年12月,区内有总人口63.98万人,其中世居人口43.3万人,流动人口20.68万人,流动人口约占总人口的32.3%;在流动人口中,暂住人口约占70%,还有约30%的人盲目流动,成为所谓“三无”人员(即无暂住证､无婚育证明､无就业证)｡在20.68万流动人口中,育龄妇女有68097人｡在锡山新城区东亭镇12.67万总人口中,世居人口34568人,流动人口则超过92000人,其中暂住人口64475人,近3万人为“三无人员”｡在64475位暂住人口中,育龄妇女有14711人,已婚育龄妇女有11024人｡东亭镇是锡山区政府所在地,也是锡山的新城区,人口流入的势头仍然强劲｡

流动人口的大量流入,极大地增加了计划生育的工作量,诸如流动人口管理信息的采集､生育情况的跟踪､计划生育的宣传等等｡由于工作量的增加,所需管理人员必须在原有的基础上增加1/3以上,但锡山区目前流动人口的管理人员,除公安部门成立的流动人口管理机构人员基本到位外,其他机构和人员都未完全到位｡基层非但没有组建专门的流动人口管理队伍,而且没有配备合格的管理人员,管理人数与管理要求不符｡以东亭镇为例,该镇流动人口超过9万,是世居人口的3倍｡这些人员流动性强,情况复杂,居住分散,按每400名流动人口配备1名专职协管员,已经难以满足对计划生育管理的需要｡但是,该镇计生办现仅有行政编制1人,服务所事业编制有6人,但也仅到位4名,其他人均是镇聘用干部和临时聘用人员,现有管理､业务人员不仅不能有效应付日益增加的流动人口计划生育的需要,甚至连世居人口的计生工作也难以做好｡由于任务繁重,不得不压缩管理面,减少管理内容,降低管理力度,结果导致各项管理措施难以到位,以至于出现世居人口与流动人口两头都管不好的尴尬局面｡

第二,流动人口计划生育工作难度日益加大｡流动人口的频繁流动､分散居住和封闭式生活,给计生管理人员跟踪采集信息和跟踪服务增加了相当的难度｡在现居地和户籍地共同管理执行不够到位的情况下,超生孕妇经常躲避现居住地的管理视线,难以依法跟踪;计划外怀孕终止工作难度大,孕妇往往避开户籍地和现居地超生;计划外超生处罚依据难找,标准难定,执行更难,特别是对没有制约单位的流动人口､没有经济来源的超生对象,更是难上加难｡此外,由于全国各地农村的生育政策各有不同,特别是少数民族允许生育二胎以上,这与经济发达地区的计划生育管理现状不符｡成倍增长的流动人口按户籍地生育政策执行,对现有计划生育管理人员增加了成倍的工作量｡流动人口带着贫困地区的生育政策在经济较发达地区生育,必然会与现居地的生育观念､生育政策､人口承受力､社会发展发生碰撞,对经济较发达地区有效执行现行生育政策､依法行政､控制超生､提高人口素质造成巨大冲击｡

第三,流动人口计划生育工作管理经费难以保障｡流动人口具有高流动性的特点,其计划生育日常管理所需的管理人员､信息员人数都大大多于世居人口计划生育管理的人数,因此,成本也远远高于世居人口计划生育管理的成本｡流动人口计生管理信息互通平台是一个系统工程,从上到下计生部门垂直互通,其他职能部门纵向与政府计生部门互通,横向与所有职能部门互通,是流动人口计划生育管理硬件建设的主体,但由于需要高昂的投入,迟迟没有搭建,计生工作者在流动人口计划生育管理中,尝尽了没有互通信息平台传递信息的艰难与无奈｡此外,流动人口计划生育的信息采集以及跟踪服务､跟踪生育､四项手术费免费金､独生子女家庭奖励金､贫困家庭补助救助金､终止计划外怀孕日常费用等等经费也不断上升｡按照国家计生委､财政部､卫生部等5部委联合下发的《关于将农民工管理等有关经费纳入财政预算支出范围的有关问题的通知》,流动人口的计划生育免费经费和管理经费与世居人口一样纳入财政,但目前各地的实际情况并不平衡,大致有三种情况:一是“僧多粥少”,即流入人口相对较多的地区,虽然当地财政在计生经费中增加了流动人口计划生育经费,但增加的数额远远赶不上流动人口的增幅｡二是“无足轻重”,即在流入人口比较少的地方,财政对流动人口计生管理经费在预算中增加的量较少甚至没有增加｡三是“无心无力”,即在经济欠发达地区,政府无力增加流入人口计生管理经费,有的地方甚至不能承担流入人口计生管理与服务的任何费用｡现居住地出于管理责任,不得不从原本应当用于本地户籍人口的计生经费中“挤出”｡目前,在苏南一些流入人口较多的地区,出现了这样一种怪现象:现居住地责任心越强,计划生育工作做得越多,计划生育管理的成本就越大,计划生育经费就越不足｡出于对自身利益的考虑,方方面面都不愿管,即使管也是被动管,常常流于形式｡

上述三个方面的原因,导致了一系列严重的后果:其一,流动人口计划生育信息不畅,统计不准确｡目前妇女流动信息渠道没有统一的入口处,原来绝大部分是通过公安部门办理暂住证获得流入信息,或者是通过劳动服务所､工商所､学校统计流入妇女,或通过对进企业的上岗者查验《婚育证明》获得流入信息;而流出人员没有出口关,流出信息无法及时反馈｡这造成了流动人口计划生育信息的失真｡其二,流动人口超生现象突出,负面影响很大｡在现居住地和户籍地共同管理的“双向”管理模式下,现居住地和户籍地的“双向”管理往往都难以到位,这给那些有超生意图的流动人口以可趁之机｡在苏南经济发达地区的各农贸市场､建筑工地､出租屋内,二胎､三胎甚至四胎的现象司空见惯｡据调查,锡山区东亭镇2004年流动人口生育二胎以上225个,其中近60%属于超生;在超生者中,绝大多数又是“三无人员”到临产时流入超生｡流动人口大量超生,既造成男女比例的严重失调,如锡山区2004年流动人口婴儿出生男女性比例高达138;又影响出生人口的素质,因为流动人口中的超生者一直处于躲躲藏藏的紧张状态,不做固定检查,有病乱用药,临产不能根据胎儿情况选择医院,有的甚至找非法接生婆接生,造成婴儿缺陷率上升｡从更长远的影响看,流动人口超生的子女,将来受教育的比例低,生存能力差,就业层次低,势必对社会保障､医疗､治安造成巨大压力｡其三,流动人口高危产妇多,欠款者众｡流动人口育龄妇女普遍缺乏保健知识,又不愿参加优质服务,妇科发病率较高,且缺乏治病意识｡她们中的超生孕妇大多心理恐惧而不去医院做固定检查,大多又没有优生优育理念和较好的经济条件,不能及早预防和终止畸胎怀孕,不能到条件较好的卫生院临产,在接产时容易出现胎位不准､子宫破裂､产后大出血等难产现象,生命受到严重威胁｡据无锡市妇幼保健院统计,在高危产妇中,每年流动人口高危产妇就超过一半｡一部分高危产妇被送到医院后,没有人签字,住院没有家人陪护,出院更找不到付医药费的人(一个高危产妇的医药费一般在5000元左右)｡不少流动人口产妇出院时写下欠条,承诺缴费期限,但极少有人兑现｡

二､理性的选择:建立全新的“一地”管理模式

所谓“一地”管理模式,即完全由现居住地有关部门对流入本地的流动人口的计划生育进行全面管理的规范体系｡它是相对于既有的户籍地､现居住地双头管理而言的｡其要点有:现居住地以流动人口流入时查验的《婚育证明》作为流动人口流入现居住地的必要证件和入口关,对无《婚育证明》者要求其补办,否则不得在流入地就业､租房;以统一查验的《婚育证明》人数为基础,建立管理台帐,输入互通信息网,构建横向､纵向互通的综合管理信息平台,夯实“一地”管理的基石;从流入之日起,对流动人口实施居住地生育政策,生育政策的审批权在居住地各县区计生局,审批手续与世居人口完全一致;在现居住地违反计划生育者由现居住地负责取证处理;流动人口的节育手术费､独生子女父母奖励金､独生子女贫困家庭救助金､医疗保险､养老保险都由现居住地承担｡

实施“一地”管理模式的好处主要有三:一是克服了“双向”管理模式下流动人口计划生育管理权限与管理对象的分离之弊,使流动人口计划生育执行政策与现居住地政策相一致,赋予管理地应有的管理权限,诸如生育的审批权､行政处罚权等,同时管理地也负起经费管理､发放等责任,从而有效地避免两地管理,两地都管不到位;两地负责,两地都不负责的“踢皮球”现象｡二是解决了因“双向”管理传递信息的麻烦和两地信息交流延误所造成的流动人口计划外生育问题｡三是降低了管理成本｡实施“两地”管理模式的前提是要有一个全国统一的流动人口计划生育信息平台,而搭建这样一个平台需要高昂的投入;实施“一地”管理后,只需要搭建区域性的管理信息平台,仅此一项就可以省下大笔资金;另外,“一地”管理取消了流动人口的日常婚育证明书的查验,也大大降低了管理的成本｡

实施居住地“一地”管理模式的基础在社区｡在实践中,无锡市锡山区已经探索出一套“一地”管理的微观模式,即在现居住地借鉴土地管理的做法,建立由计生部门总抓,多个职能部门齐抓共管的机制,同时建立与之相配套的由计生､公安､卫生､工商､劳动等职能部门组成的综合管理报务中心,中心直接驻扎在社区,对流动人口计划生育所有事宜实施“一地”管理,诸如查验《婚育证明》,办理暂住证､房屋出租､就业､入学等事,跟踪生育,提供各种优质服务,成为流动人口的入口关和出口关｡在操作中,综合管理服务中心特别注意把好两关:一是所有流入人员上岗录用关｡流入人员须持中心查验的《婚育证明》向劳动部门提交上岗申请,劳动部门将用人信息和求职信息挂牌公示,求职者与用工单位从信息里分别找到满意单位和上岗者,然后在中心用人单位与劳动部门签订用工协议,明确流动人口计划生育的管理职责及管理费用,用人单位将录用人员的工资福利､保险统一交中心,再由中心按用人单位每月考核情况划入流动人口工资卡,以避免拖欠工资,并准确掌握流出､流入情况,制约流动人口超生,方便超生处罚依据的取证｡与此同时,用人单位与录用者也签订一份用工合同,明确双方在计划生育等方面的权利､义务和责任｡二是房屋出租关｡户主须向中心提交书面出租申请,经公安部门审核后进入电脑编号备案,其面积､价格予以公布,并办理租房信用卡｡流入人员须持婚育查验证明至中心申请租房,办理暂住证,并与户主签订协议,明确计划生育管理等有关权利与职责｡同时,户主与中心也签订协议,承诺按租住人数､时间向中心上交流动人口与计划生育管理费,及时上报流动人口安全､计划生育等各类信息｡

为配合“一地”管理模式的实施,还必须建立流动人口计划生育管理的三大机制:即齐抓共管的工作机制､必要的经费投入机制和相应的生育保障机制｡概言之,工作机制要明确齐抓共管的工作目标､工作重点､考核标准,建立信息平台､管理队伍､工作制度,健全流动人口计划生育的综合管理措施;投入机制方面,县区､镇政府按育龄妇女数每年每人5.5元､4.5元的标准分别纳入二级财政,设四项免费经费专户,由镇计生部门按要求统一兑现免费经费｡考虑到政府难以承担流动人口计划生育全部的管理成本,应建立以县区､镇､村三级投入为主体的投入体制,同时建筑业用工单位､商品房开发公司､出租户､用房单位等也要交纳金额不等的流动人口计划生育管理费｡保障机制具体包括流动人口计划生育子女入学保障机制(与世居人口子女一样平等地享有九年义务教育)､流动人口计划生育贫困家庭保障机制(诸如子女入学免费､扶助救助､对子女死亡未再生育父母的养老等)､流动人口计划生育子女家庭医疗保障机制(建立以二级政府､用人单位､个人投资的医疗保障机制,确保流动人口计划生育家庭人员就医保障,避免因贫致病,因病返贫)｡

我国正处于经济､社会的转型期,流动人口计划生育管理矛盾日益凸现,解决这一问题不仅关系到我国人口数量的有效控制､降低性别比和新生儿缺陷率,提高人口素质,而且关系到经济社会的全面进步｡因此,改革和完善流动人口计划生育管理模式,具有不言而喻的意义｡

责任编辑:浩 宇

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