基于昆明市社会管理困境的思考与对策研究

摘要：社会管理作为社会治理的一个重要组成部分，与人们的生活息息相关。我国行政区划较广，各地进行社会管理的方式也存在着差异性。昆明在市政建设持续发展的过程中，管理体系的完善是行政体系内部驱动的一个重要环节，同时也是社会管理效率的集中体现。在建设和完善医疗卫生体系、就业制度和社会保障体系，提高社会管理水平并取得显著成效的同时，也反映出就业人口、素质与市场需求不配套、城乡收入分配不平衡和社会保障体系覆盖率低等问题。鉴于此，需建立适宜昆明市的就业创业体制机制、收入分配秩序和社会保障制度等改革路径，进一步提高昆明的社会管理水平。

关键词：社会管理；地方政府；社会建设；改革

一、引言

经济社会的统筹发展必须以人为本，尤其需要关注人的全面自由发展以及与其日常生活息息相关的卫生、教育、社保、体育等各项事业的发展。而这些事业的产生与发展，也是为了满足人们的需要，维护公众利益的需求，这也是政府产生的起源（彭建平，2009），也是政府进行社会管理的体现。作为实行单一制的我国来说，除了中央政府，在其以下的或作为中央政府一级政府所属的政府机构都属于地方政府。虽然各级政府各司其职，但根据理论与现实情况，在社会管理的过程中地方政府发挥的作用更明显。一是地方政府与社会群体直接接触，有更多机会深入群众；二是群众生活于地方上，是社会矛盾与利益冲突的多发区，因而地方政府在处理矛盾与纠纷时必须冲在第一线；三是政府的本职所在，政府最基本的职能是服务（戴志国，2011），管理只是服务的工具与手段，而社会管理也就是政府的社会服务。地方政府与群众距离相对较近，便于方便高效为其提供服务。

“社会管理”是实现社会稳定的一个过程，主要体现在社会公共事务、社会组织与公民以及公共社会生活三个方面（施美萍，2012）。经济基础决定上层建筑，由于我国幅员辽阔，各地经济发展不平衡，因而各地社会管理的形式和方式存在显著的差异性。再者，社会管理是相对于经济管理、政治管理、文化管理和生态管理而言有其独特性。通过对昆明市社会管理的经验分析总结，破除不利于昆明社会管理的困境，为云南省各地、西南地区乃至全国各地的社会管理改革提供借鉴和个案经验。

二、昆明市社会管理的现状分析

近年来，昆明围绕新区建设、主城功能提升和国际知名旅游城市建设工作，在医疗卫生事业、社会保障体系、就业渠道等方面不断提升，为建设品质城市、改善城乡居民生活水平做出了不断努力。主要体现在：

（一） 医疗卫生事业建设

卫生事业在促进国民经济发展和社会稳定扮演着举足轻重的角色，也是提高全国人民身体素质和精神文明水平的前提。为落实“预防为主”的卫生工作方针，昆明市完善了公共卫生工作服务体系，主要是对专业公共卫生机构、城乡基层医疗卫生机构以及医院中的预防保健、传染病诊治等相关科室的建设。据统计，到2010年共拥有360个社区卫生服务机构，新增的机构数量比2007年的一半还多，这使全市14个县（市）区社区卫生服务覆盖服务人口仅为230万人扩大到2010年的300万人，使更多人们能够享受到基本医疗服务，为进一步实现“城乡居民15分钟医疗卫生服务圈”提供了可能。

坚持“人人享有卫生保健”的战略目标，昆明市不断建设与完善专业公共卫生机构和城乡基层医疗卫生机构，使得全市人民的健康水平和身体素质都有了明显地提高。截止2009年，全市人口平均期望寿命由1990年的70.89岁提高到76.11岁，近20年的时间增加了5.22岁；昆明市的新生儿死亡率从新中国成立之初的200‰下降8.94‰；孕产妇死亡率从新中国成立之前的1500/10万下降40.24/10万，这些数字充分表明，在全国乃至全世界来说，昆明市的卫生工作已进入了先进城市的行列。

（二）就业制度建设

自1996年深化国企改革以来，昆明市为帮助下岗人员再就业，开启了再就业工程。通过由政府、用人单位、职业技能培训机构等各方面共担责任、共促发展的职业技能培训联动格局的建立，重点帮助高校毕业生、下岗失业人员、复转军人和农村富余劳动力等重点群体就业或者在就业。2004年至2008年五年数据统计显示，昆明市城镇登记失业率连续5年控制在3.3%以内。2013年全市城镇登记失业率为2.67%，比之前下降0.63%，这也表明了在遭遇全球金融危机之后，全市就业形势总体保持稳定，全市经济发展相对比较平稳。此外，昆明市十分重视高校毕业生的就业创业，将高校毕业生就业创业工作纳入统一的就业再就业服务体系，尤其是2009年在大学生就业难成为全国普遍性问题时，昆明市专门成立高校毕业生就业工作领导小组，使昆明籍毕业生当年就业率达到91.58%。2010年昆明高校毕业生就业率为94.7%，维持在90%以上。

（三）社会保障体系建设

国家的起源是为了满足“人们的生活需要”（曹建民，龙章月，牛剑平，2010），通过建立与健全社会保障体系，保障劳动者的合法权益。昆明市坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的社会保障原则，不断建立和完善养老、医保制度。据2013年昆明市老龄化程度数据显示，截至2012年年底，昆明市户籍老年人口已超过87万，占全市总人口的16.06%，远远超过国际上认可的一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，即进入老龄化社会的标准，在全国31个省会城市中，昆明人口老龄化比例排在第九。在严峻的形式下，昆明市积极实施新型农村合作医疗、城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、农村养老保险制度和新型农村和城镇居民社会养老保险制度等。据统计，2013年昆明养老保险、医疗保险覆盖率超过95%，高于全国基本养老保险覆盖率79.7%，与全国基本医疗保险覆盖率持平。

三、昆明市社会管理的困境

昆明市结合当地的现实情况，提出具有昆明特色的措施进行纠正与补救，改善了昆明的面貌，促进了社会和谐各领域的发展并取得了显著的成效，但在社会管理长期存在的一些困境还未得到有效解决。

（一）就业形势依然严峻

首先，昆明作为云南的省会城市，其巨大的吸引力使劳动力增长速度快。尤其是随着户籍制度的改革和城中村的综合整治，城市新成长劳动力、外来人员、下岗失业人员、高校毕业生和失地农民等数量日益增多，导致昆明市劳动力总量性矛盾也日益加剧。其次，再就业工程虽然解决了下岗工人的就业问题，但下岗职工由于年龄偏大、文化低、缺乏技能等问题无法与快速发展的经济需要相匹配，也导致了再失业的可能性。最后，自2009年在昆高校毕业生数量大幅度上涨后，每年的就业政策只解决了小部分毕业生的就业问题，待业毕业生以及刚毕业但所学专业与市场需求不匹配的毕业生依然无法得到充分就业，就业形势依然很严峻。

（二）城乡居民收入差距依然很大

拉小城乡居民收入的差距，需要调整城市居民的收入和提高乡镇居民的收入。然而目前制约农民收入增长的因素并没有完全消失，仅靠价格增收、提高工资水平来增加农民收入的空间是有限的，且经济、社会、自然等原因都制约着农民收入。近几年，疑似昆明严重的旱灾使得农民农作物收入急速下降，增加了农民收入的不确定性；二是农作物生产成本的持续上涨，减少了农民生产性的收入；三是受金融危机的影响，不少中小企业生产经营困难，无法给农民提供更多就业机会，减少了农民工资性收入。随着国家机关公务员及有关机构人员工资调整，城镇居民收入增长速度有可能再度快于农村居民，这将继续拉大城乡居民的收入。所以，抑制城乡居民收入差距拉大势头的任务还非常艰巨，改善“三农问题”的工作重点还是要想方设法促进农民的增收。

（三）社会保障制度不完善

昆明市目前已初步建成了覆盖城乡居民的社会保障体系基本框架。但是随着经济社会的快速发展和人民生活水平的日益提高，现有的社会保障体系和社会保障制度已很难适应社会发展的需求。虽然根据2013年统计数据显示，昆明养老保险覆盖率高于全国基本养老保险覆盖率，但是基于目前全市老龄化以3.5%—4.5%的增长幅度以及全市老龄人口高达87万的庞大基数，继续维持现有社会养老的福利以及在扩大养老保险的覆盖面，任务依然艰巨。并且随着土地征用出现的失地农民群体的养老保险也有待推进。

四、昆明市社会管理的路径探析

（一）健全促进就业创业体制机制，推动实现更高质量的就业

为改善就业困境，政府需要从以下四个方面具体入手。第一，责任落实。建立经济发展和扩大就业联动机制，强化政府促进就业的责任，建立产业规划和重大项目就业效果评估机制。第二，科学规划。以高校毕业生为重点的青年就业和农村转移劳动力、城镇困难人员、退役军人就业相结合，通过产业升级为高校毕业生创造更多适合的就业岗位。通过完善城乡均等的公共就业创业服务体系为农业转移劳动力贯通岗前培训、技能提升、转岗就业等全程培训通道，增加其就业适应能力。第三，引导就业。引导高校毕业生到基层工作服务，提高公务员定向招录和事业单位优先招聘比例，并建立健全基层工作服务的保障机制。第四，鼓励创业。完善创业贷款融资机制，健全扶持创业优惠政策，形成政府激励创业、社会支持创业、劳动者勇于创业新机制。

（二）规范收入分配秩序，形成合理有序的收入分配格局

可支配性收入的增加是填满人们口袋并使人们感觉幸福的关键性因素。因而，需要着重保护劳动所得，努力实现劳动报酬增长和劳动生产率的同步提高，进而提高劳动报酬在初次分配中的比重。其次，健全最低工资和工资支付保障制度，推行行业工资指导线，完善企业工资集体协商制度，为保证人们基本生活提供第一道防线。再者，优化上市公司投资者的回报制度，保护投资者尤其是中小投资者的合法权益，多渠道增加居民财产性收入。最后，完善再分配调节机制，更加公平的进行收入的再分配，形成合理有序地收入分配格局，努力缩小收入分配差距。

（三）健全覆盖城乡的社会保障制度

社会保障建设是实现社会财富二次分配的工具，是实现社会公平的手段，是构建和谐社会的必要保障。加快社会保障制度的建设，对于促进社会公平以及深化社会管理改革意义重大。一是要坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，建立健全激励机制，确保参保人的权益。并鼓励和引导社会力量参与养老服务，加强各项社会救助制度的衔接。二是要健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系，健全残疾人权益保障、困境儿童分类保障制度。三是加快健全社会保障体制和经办服务体系，整合社保登记、参保、缴费管理职责，创新运行机制，节省社保管理内部运行成本。

总之，社会管理与经济建设、政治建设、文化建设和生态建设共同构成“五位一体”，是构建服务型政府的基础，是实现公共利益的体现。在社会管理实践的基础上，改革创新，引导更好地社会治理，实现最终的“善治”。（作者单位：1.云南大学经济学院；2.云南大学公共管理学院）

参考文献

[1]彭建平.公共服务：政府存在的合法性基础[J].决策咨询通讯，2009（4）：84-87.

[2]戴志国.关于政府社会管理创新的思考[J].理论观察，2011（4）：30-32.

[3]施美萍.基层社会管理与创新研究[M].厦门：厦门大学出版社，2012：3.

[4]徐友龙.创新社会管理的重点在基层[J].观察与思考，2011（10）：1.

[5]曹建民，龙章月，牛剑平.中国农村社会保障制度研究——以西北贫困地区为例[M]. 北京：人民出版社，2010：40-42.

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