关于加快中央企业整体上市若干问题的思考

摘要：中国特色社会主义坚持以公有制为主体，同时我们又发展市场经济。如何实现公有制与市场经济的有效结合，经过多年的探索与实践，已基本上形成了一些共识，其中最重要的一条是公有制的实现形式多样化，股份制可以成为公有制的主要实现形式。作为公有制经济的主要载体，国有企业尤其是中央企业，不仅还需要持续改革，而且改革的方式需要转变，这就是依托资本市场进行股份制改造，通过整体上市改造成为公众公司，实现国有资产的多元化、市场化和资本化。

关键词：中央企业；整体上市；股份制

中图分类号：F272 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）02-00-02

为了做强做优中央企业，将中央企业培育成具有国际竞争力的世界一流的大企业、大集团，国家就中央企业整体上市于2006年底就明确提出：“积极支持资产或主营业务资产优良的企业实现整体上市，鼓励已经上市的国有控股公司通过增资扩股、收购资产等方式，把主营业务资产全部注入上市公司。”这几年来，国务院国资委一直在积极推进中央企业股份制改革步伐，鼓励有条件的中央企业整体上市。

中央企业最终要改造成为一个干干净净的上市公司，没有集团公司，不存在存续企业，完全按照资本市场的要求运营。按照这个整体上市的目标，中央企业发展到今天已经取得了很大成绩，通过上市一是筹集了大量发展资金，促进了国有企业的改革和发展，二是逐步引进国际先进管理理念，提升公司治理水平，提高了综合竞争力。但在实际工作中也遇到了一些具体问题，亟需解决。目前，为了加快中央企业整体上市的步伐，对涉及到的一些问题需要进行认真的研究和探讨。

一、中央企业整体上市进展概况

近年来，随着我国资本市场环境的改善、政策支持和企业自身条件的日益成熟，在国务院国资委的指导下，从总体上看，中央企业股份制改革特别是改制上市取得了积极进展，朝着整体上市的目标迈出了较大而坚实的步伐。但是，具体到目前的121家中央企业，各家整体上市的进展情况却很不平衡。这个不平衡主要表现在以下几个方面：

（一）有的已经开展上市，有的完全没有上市

中央企业中绝大多数已经从事了资产上市，拥有一家或数家上市公司。而部分中央企业尚未开展资产上市，至今还没有一家上市公司，如中国核工业建设集团公司等传统的军工集团企业和新成立的国家核电技术有限公司、中国商用飞机有限责任公司等。

（二）已经开展上市的，上市的开展情况不一

首先是整体上市的进展程度不一。一是有的中央企业的上市资产已达到全集团资产的90%以上，基本上实现了整体上市，如中国建筑工程总公司上市资产已达到全集团资产的99%；二是有的中央企业的上市资产已达到全集团资产的50%以上，正在加速实现整体上市，如神华集团有限责任公司上市资产已达到全集团资产的62%、中国电信集团公司上市资产已达到全集团资产的70%、中国移动通信集团公司上市资产已达到全集团资产的80%；三是有的中央企业的上市资产不到全集团资产的50%，整体上市的任务较重、道路还较为漫长，如中国核工业集团公司上市资产不到全集团资产的10%。

其次是整体上市的模式或途径不一。一是设立上市公司的数量不一，有的中央企业是通过设立一家上市公司来实现整体上市，如神华集团有限责任公司、中国移动通信集团公司等；有的是通过设立两家或两家以上的上市公司来实现整体上市，如中国电信集团公司旗下拥有中国电信和电信服务两家上市公司、中国海洋石油总公司旗下拥有中国海油和中海油服等4家上市公司。二是设立上市公司的地点不一，大多数中央企业是在内地设立上市公司；而部分中央企业则是在香港设立上市公司，如中国移动通信集团公司、中国联合网络通信集团有限公司、招商局集团有限公司和华润（集团）有限公司等，被当地称为“红筹公司”。三是上市地点不一，可分为内地上市、境外上市和内地上市加境外上市三个途径。有的仅是在境外香港上市，即H股，如中国海油、中国电信、中国移动等；有的是在内地和香港两地上市，即A+H股，如中国石油、中国石化、中国神华等；有的是在内地和境外多地上市，如中国华能集团公司旗下的华能国际在内地和境外的香港、纽约三地上市。

最后是中央企业拥有上市公司的层级不一。中央企业整体上市涉及到双层或多层上市公司的关系问题。多数上市公司为中央企业的二级公司，仅是双层关系；而有的二级上市公司还拥有下级的上市公司，是多层关系，如中国建筑工程总公司下属二级上市公司中国建筑股份公司，拥有下属中国海外集团公司所属的两家H股上市公司。

二、中央企业整体上市遇到的主要问题

目前，中央企业在整体上市的实际工作中，主要遇到以下几个具体问题：

（一）部分中央企业难以整体上市

从一般意义上讲，整体上市分为法人整体上市和主业整体上市两种。法人整体上市是指母公司将其全部资产注入现有上市公司或整体改制上市的一种行为。主业整体上市是指母公司将其经营的主要资产注入现有上市公司，或将其下属的承担主要资产经营的企业改制并上市的一种行为。而从目前的实际情况看，有的中央企业按照国民经济发展规划、产业布局调整和所在行业或领域的特殊要求，对上述两种整体上市都难以做到。比如处于关系国家安全和国民经济命脉的行业或领域的军工集团企业，其科研和生产大多都涉及国家核心机密，这部分中央企业，无论是整体资产还是主营业务资产都不宜公开上市。

（二）存续企业的不良资产妨碍整体上市的实现

中央企业最初设立上市公司，大多都是对资产进行拆分上市，即对优质资产先行上市，而将不良资产分离出去，集团公司在上市公司之外留有一些存续资产和企业。然后对存续资产逐步进行培育，成熟后不断地向上市公司注资，最后将资产全部注入上市公司，实现整体上市，而不留有存续企业。目前，一些中央企业随着资产整体上市的深入，继续注资的难度也越来越大，因为留到最后尚未注入的资产，往往是多年积累下来的历史包袱沉重、经营亏损、扭亏无望的企业和质量极差的资产，实在是无法再培育和包装上市，如中国建筑工程总公司的存续资产仅占全集团资产的不到1%，而这部分资产的质量太差，无法注入上市公司。这些存续企业和不良资产的存在，使得全集团短时间内无法实现整体上市。

（三）上市公司与集团公司的关系错位

在已经开展“整体上市，分步实施”的众多中央企业中，有部分企业遇到了这样的一个问题：绝大部分资产并且是优质资产都注入了一个上市公司，该上市公司资产大，贡献也大，在全集团中地位突出。本来在法律上，该上市公司是集团公司的二级子公司，但从实际表现上却不是这样。集团公司与上市公司按产权关系分别行使管理职能，逐渐形成了“两总部”管理的格局。这种格局为当初实现股份公司顺利上市、壮大上市公司和全集团的规模和实力，起到了积极的作用。但随着发展，也越来越显露出一些问题，诸如职能交叉、多头领导，职能缺失、权责不明等管理缺陷，集团管控力下降，管理风险日益突出；管理上出现了问题，对企业进一步发展、做强做优、提高综合竞争力构成了障碍。这种“两总部”管理的格局，已难以适应企业进一步改革和发展的需要。

（四）资本市场对集团公司“一股独大”仍存疑虑

目前中央企业下属的上市公司中，大多仍是由集团的母公司控股，并且国有股权比例很大，即被称之为的“一股独大”。虽然我国证券市场经过多年来的发展已逐步健康，上市公司及其控股股东的行为也日渐规范，尤其是作为国企的控股股东，基本上杜绝了损害中小股东的行为。但是，由于控股股东与上市公司的利益毕竟不是完全一致，这种国有股权“一股独大”的现象，一直被资本市场予以高度关注，并针对某国有控股股东行为的不规范，不时传出批评和质疑的声音。

（五）中央企业开展上市工作手续繁琐，工作量大

中央企业无论是进行股份制改造首次公开发行上市，还是将存续资产注入已经上市的公司，除了要进行财务审计、资产评估工作之外，投入精力更多的是从事报请政府有关主管部门审批的工作。目前开展上市就需要到近10个部委办理审批手续，要取得众多的批文，不仅具体工作人员要花费大量的人力、物力，而且企业领导人员也要花费大量的时间作重复的汇报、沟通和解释。审批部门多，报批手续繁琐，企业负担重。

三、关于加快中央企业整体上市的几点建议

（一）科学看待中央企业整体上市

部分中央企业由于国民经济发展规划、产业布局调整和自身所在行业或领域的特殊要求，比如军工集团企业的科研和生产涉及国家核心机密，无论是法人整体上市还是主业整体上市，它们都难以做到。因此，建议对中央企业整体上市的提法要科学、辩证地看待，整体上市的要求应主要是针对一般竞争性的中央企业，而对涉及国家核心机密及有其他特殊性的中央企业，不应强求其整体上市。

（二）疏通存续企业市场退出渠道

目前中央企业整体上市的程度越深，其存续企业的资产质量就越差。这部分资产既无法再培育和包装上市，又难以正常处置，妨碍着中央企业完全实现整体上市。存续企业的不良资产难以处置，主要是企业缺乏市场退出的通道。在实际中，由于诸多原因，企业特别是国有企业只能“生”不能“死”，注销企业非常困难。因此，建议国家有关部门尽快研究制定国有企业破产、关闭等市场退出的政策。比如在实行国有资本经营预算的制度下，将中央企业安置关闭企业职工的费用冲抵其上缴的国有资本收益，并在业绩考核上视同已完成上缴。

（三）将集团公司与股份公司“两总部”合并

为解决拥有全集团大量且优质资产的上市公司与集团公司的关系错位、存在“两总部”现象、集团公司管控能力下降的问题，建议将集团公司与股份公司“两总部”合并。这里包含以下几层意思：

一是合并的做法。集团公司和股份公司的资产、财务和业务仍然完全分开、相互独立，在“两总部”组织机构上也仍然是各设置一套机构，但人员实行合并，即“一套人马、两个机构、两块牌子”，实质上是同一个管理团队兼职管理两个公司。

二是合并的具体法律路径。合并具体实行的是反向合并的法律路径，即集团公司总部人员全部进入上市公司总部，集团公司的非上市存续企业的资产和业务，由集团公司与上市公司签订《托管合同》，交由上市公司托管。这样做，主要是考虑符合资本市场的愿望，最大程度的保护中小股东的利益。

同时，中央企业的集团公司与上市公司“两总部”的合并、且实行反向合并，也有利于解决资本市场就集团公司对上市公司的“一股独大”而仍存疑虑的问题。

三是合并在法律上的可行性。一是符合我国《公司法》。《公司法》的一般规定并不禁止同一个管理团队兼职管理两个公司；在特殊规定上，《公司法》第七十条关于国有独资公司高管的兼职有限制，但同时规定经国有资产监督管理机构同意的除外，如果合并报经国资委批准，那么就符合了《公司法》。二是符合证券市场监管规则。这主要是从上市公司的角度看，“两总部”合并是控股股东公司与上市公司的管理人员实现共享，即同一个管理团队兼职经营控股股东公司与上市公司。中国证监会制定的《上市公司治理准则》强调上市公司的独立性，规定：“控股股东与上市公司应实行人员、资产、财务分开，机构、业务独立，各自独立核算、独立承担责任和风险。”“上市公司人员应独立于控股股东。”即不允许同一个管理团队兼职经营控股股东公司与上市公司。但这个准则是中国证监会的部门规章，从权力渊源角度说，谁做的规定谁有权豁免，证监会可以豁免其禁止性规定。如果中央企业“两总部”合并能够得到中国证监会批准，那么这个上市公司独立性的法律问题就不存在了。

四是合并后需要注意的事项。1.注意处理好相互法律关系：合并后，集团公司与上市公司仍分别是独立的企业法人，二者是平等的民事主体关系，这种法律人格和相互的法律关系没有改变。而合并后往往容易忽略其中一方的法律人格，混淆彼此之间的关系，要防止这个倾向。2.注意保护国有资产：合并实行的是反向合并，这较为符合资本市场的愿望，但同时也容易带来另外一种倾向，即忽略对国有资产的保护，这需要注意保护国有资产。3.注意遵守证券市场监管规则：遵守规则，上市公司的人员已习惯，但对集团公司和存续企业的人员来讲，还较为生疏，需要学习熟悉和注意遵守。证券市场监管规则主要包括避免同业竞争、规范关联交易和履行信息披露义务。

（四）集团公司在设立上市公司时，管理人员不要分设

这主要是针对尚未开展上市工作的中央企业来说的。集团公司在筹划上市、设立资产数量大且质量好的上市公司时，从一开始就注意“两总部”的管理人员不要分设，以吸取其他中央企业此前所遇到过的上市公司与集团公司的关系错位、集团公司管控能力下降的教训，避免其所走过的弯路。

（五）政府有关部门改善对中央企业整体上市工作的服务

鉴于目前中央企业开展整体上市工作，无论是进行股份公司的新上市工作，还是将存续资产注入已经上市的公司，都存在着手续繁琐，工作量大的问题，建议政府有关部门重新清理并完善相关法规政策，统一政策执行标准，减少行政审批事项，以降低中央企业整体上市的成本。比如，涉及到中央企业一个集团内部的产权转让事项，予以免交资产评估增值的所得税等。同时，建议政府有关部门经常到中央企业开展调查研究，听取企业的意见和建议，并及时对相关政策进行完善和改进。

（六）继续试点并推广股票期权激励机制

前几年，国务院国资委对中央企业所属上市公司的高管试行过股票期权制，但后来则更多的采用行政手段管理上市公司高管的薪酬，这难以充分发挥市场化的激励和约束作用。为激励我们的上市公司经营者管好企业，促进国有资产保值增值，建议借鉴国外大公司的成功经验和做法，对我们上市公司的经营者继续试点并推广股票期权激励机制。

注释：

①参阅《寻找有效结合》，季晓南著，经济科学出版社，2010年8月版，第4页。

②参阅《国务院办公厅转发国资委关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见的通知》（五），2006年12月5日。

③参阅《国有企业改革形势、争论及未来发展方向》，邵宁著，2011年3月。

④参阅《整体上市中央企业公司治理情况分析》，国务院国资委监事会工作技术研究中心著，2009年11月4日。

⑤参阅《中华人民共和国公司法》第七十条，2005年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议修订通过。

⑥参阅《上市公司治理准则》（证监发〔2002〕1号）第二十二条、第二十三条，2002年1月7日中国证监会、国家经贸委发布。

⑦参阅《关于“两总部”整合科学性的法律解析》，许立新著，2009年12月16日《华厦能源报》第1版。

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