完善财政转移支付制度的思考

评价。从狭义角度讲，地方财政能力指各级政府以财政收入满足当地居民对公共物品的需求，从而促进地方社会及经济发展的能力。衡量地区间财政能力差异，可通过地区间人均财政收入和支出的差异程度来测算。以地方政府本级财政收入为比较数据，引入总体标准差及表明地区间人均财政收支水平差异程度的差异系数进行测算。

1.地区间人均财政收入的差距变小。如表2所示，各地人均财政收入增长较快。1995～20lO年，地区财政收入总额的人均占有量从272.5元/人增长到3442.2元/人，增长12.6倍；人均财政收入最大值地区从1746.6元增长到12479.4元，增长7.1倍；人均财政收入最小值地区从113.5元增长到1381.2元，增长12.2倍。总体看，经济较落后地区的人均财政收入增长幅度较经济发达地区增长速度要快得多。地区间人均财政收入差异系数呈震荡下行态势，1995～1999年人均地方财政收入差距逐年增长，经过2000年、2001年调整后，人均地方财政收入差距逐渐变小。1995～2010年，地区间人均财政收入的差异系数逐步减小。1995年，各地区人均财政收入总体标准差为327.9元，差异系数为120.4%，人均财政收入最大值地区上海是最小值地区贵州的15.4倍；2010年，各地区人均财政收入总体标准差为2762.4元，差异系数为80.3%，人均财政收入最大值地区上海是最小值地区甘肃的9.0倍。人均财政收入的地区间差异虽逐年缩小，但不同地区间的人均财政收入差距仍较大。地区间人均财政收入差距不仅是经济发展不平衡的直接表现，也是地区间经济发展不平衡的结果。

2.地区间人均财政总收入的差距逐年缩小。以地方本级收入加上中央补助收入（包括中央对地方的税收返还）为对象，测算地方财政总收入。如表3所示，地区间人均财政总收入差距逐年缩小。从测算的差异系数看，除1995年对地方的补助增加了地区间人均财政总收入差距外，其他各年的差距都有所缩小。在1994年开始实行分税制之初，这种效果并不明显，但随着时间的推移，效果逐渐显著，从1995年的122.7%降为2010年的53.6%。而且在人均地方财政收入差异最大的1999年，由于转移支付的作用，人均地方财政总收入的差异有所减小，但并未表现出明显的震荡态势，除2002年差异系数突然增大外，整体呈下行态势。总体看，政府间转移支付极大地缓解了地区间人均财政收入的差异。在分税制改革初期，政府间转移支付对缓解地区间人均财政收入差距的作用不明显，2001年以后地区间人均财政总收入的差异系数明显低于地区间人均财政收入的差异系数。2010年，地区间人均财政收入的差异系数为80.3%，而人均财政总收入的差异系数仅为53.6%。可见，政府间转移支付有效缓解了地区间人均财政总收入的差异。

3.地区间人均财政支出差距明显，但弱于人均财政收入差距。如表4所示，1995年以后，人均地方财政支出增长较快，且增幅大于人均地方财政收入。1995～2010年，人均地方财政支出从402元/人增长为5551.7元/人，增长13.8倍，同期人均财政收入增长12.6倍；人均财政支出最大值地区从2058.5元增长为14343.8元，增长7倍，同期人均财政收入增长7.1倍；人均财政支出最小值地区从226.1元增长为3632.1元，增长16.1倍，同期人均财政收入增长12.2倍。总体看，地区间人均财政支出差距比较明显，但弱于地区间人均财政收入差距。1995～2010年，地区间人均财政支出的差异系数呈递减趋势。1995年，各地人均财政支出总体标准差为373.8元，差异系数为93%，人均财政支出最大值地区为最小值地区的9.1倍，同期人均财政收入比值为15.4倍；2010年，各地人均财政支出总体标准差为2944.7元，差异系数为53%，人均财政支出最大值地区为最小值地区的4倍，同期人均财政收入比值为9倍。2004年之后，人均财政支出的差异系数从91%降为2010年的53%，降幅较大。这是经济欠发达地区的经济发展速度快于发达地区和中央对欠发达地区的对口支援等原因造成的。

4.地区间人均财政总支出差距逐年缩小。分税制改革后，由于中央、地方财权和事权划分不尽合理，使各级地方财政在事权不甚明确的状态下，出现越位与错位现象。而事权的错位与越位导致财政支出范围的错位与越位，使原本就存在的收不抵支问题越发严重，各地就都用预算外支出来弥补财政收支缺口。因此，在测算地方财政总支出时，将一般预算支出和预算外支出合并作为测算对象。如表5所示，我国地区间人均财政总支出差距逐年缩小。从差异系数看，与1999年差异系数最大值95.4%相比，2010年的差异系数已降为49.6%，表明预算外资金对地方人均财政总支出的影响逐渐减少，这主要是因为我国对预算外资金使用规范的要求和预算外资金管理制度的改革。

总之，由于我国地区间发展不平衡，造成各地区财政能力的较大差别。在接受财政转移支付后，地区间的财政能力差异有所变化，但差距仍十分明显。

（三）财政转移支付制度的平衡效应显著

1.财政转移支付制度纵向平衡效应明显。表6数据显示，在转移支付前，政府问财政收支的纵向不平衡非常明显。具体说，1995年中央财政本级收入占全国总收入的52.2%，而中央财政支出仅占全国总支出的29.2%；地方本级收入占全国总收入的比重为47.8%，其支出比重却达70.8%，远高于中央本级支出的比重。2010年，中央财政本级收入占全国总收入的51.1%，约为近年的平均水平，而中央财政本级支出所占比重却急剧缩减到17.8%，这就意味着占总收入48.9%的地方财政承担82.2%的支出，地方政府财政的压力可见一斑，而中央政府出现严重的“结构性剩余”。中央对地方财政转移支付后，这种不平衡状态得到较大程度缓解，地方财政总收入占全国财政总收入的比重明显提高，2010年已达91%，且总额略高于地方财政支出。可见，中央对地方的财政转移支付在实现中央、地方的财政纵向平衡方面发挥重要作用。

2.财政转移支付制度横向平衡效应逐渐加强，但离公共服务均等化目标较远。为测算我国现有转移支付制度在实施过程中所能达到的横向平衡效应，以各地人均财政收入差异系数衡量转移支付前的地区间公共财政能力差距，以各地区人均财政总收入差异系数衡量地方接受中央财政的一般补助、专项补助、税收返还等之后的公共财政能力差距，以各地区人均财政支出差异系数衡量中央对地方的净转移支付后地区间公共财政能力差距。_那么，各地人均财政总收入与各地区人均财政收入差异系数的变动即反映中央对地方补助的横向平衡效应，各地区人均财政支出与各地区人均财政收入差异系数的变动即反映全部转移支付制度的横向平衡效应，两者的比值即可衡量中央对地方转移支付的横向平衡效应的大小。从表7可见，我国分税制改革后实施的转移支付制度在改革初期的横向平衡效应并不明显，1995年不平衡情况还更为严重。但随着改革的不断推进，加上相关配套措施的实施，中央埘地方的财政转移支付在缩小各地区间的财政能力差异和横向不平衡上发挥了一定作用，但与所要达到的人均公共服务均等化等目标还有一定差距。应当看到，中央对地方转移支付的横向平衡效应已逐步加强，这主要源于中央政府加大了对地方转移支付的力度与规模。

（四）相关法律法规不健全

目前，我国虽然制定了一些规范财政转移支付的一般性法规，但尚未出台财政转移支付的专门或相关的法律，仅有为数不多的规章制度。地方各级人民代表大会对尚未完全纳入预算管理的转移支付资金难以发挥应有的监督职能，导致转移支付资金在拨付、使用中存在较大问题。

二、完善我国财政转移支付问题的建议

（一）规范中央与地方财政关系，使财权与事权相匹配

近几年，财政转移支付资金规模不断扩大，虽然在平衡中央和地方、各地区间收支差异等方面发挥了重要作用，但也反映出地方财力缺口较大等问题，究其原因，是分税制中事权和财权划分不合理造成的。因此，我国在进一步完善转移支付制度的过程中，首先应以法律形式合理界定中央及地方各级政府的事权范围。其次依照财权事权相匹配的原则划分中央和地方间的收入。以此为基础，中央再根据各地区的实际情况和财力缺口，通过政府间转移支付予以弥补，以确保其履行职责的能力。在界定各级政府间的事权时，应根据公共产品不同性质进行划分，属于全国范围及具有调节收入分配性质的支出由中央政府承担，属于地方性的公共产品由地方政府承担，跨区域的公共产品由中央、各地政府按责任按比例共同承担。

（二）优化转移支付支出结构，加大在改善民生方面的投入

1.逐步取消补助和税收返还。补助和税收返还在改革初期起到了重要调节作用，完全取消会影响一些地方政府的积极性。然而，实践证明，其不仅未能均衡地区间财力，反而加大了地区间财力差距。因此，中央应加大一般性转移支付或专项转移支付，逐步取消补助和税收返还。虽然近年来补助和税收返还的比重呈加速下滑趋势，但对税收返还的取消不宜采用“一刀切”的方式，需要设立一定年限的过渡期，逐渐削减直至取消。

2.提高一般性转移支付规模和比重，优化支出机构。第一，加大一般性转移支付力度，提高地方可支配财力。一般性转移支付资金可以人均标准财力水平作为评判标准，其测算公式主要有两种：一是依照标准财力进行测算，低于人均标准财力的地区可得到更多的转移支付；二是依照标准财力与标准支出之间的差额进行测算，当人均标准财力低于人均标准支出时可得到更多的转移支付。通过标准财力与标准支出间差额的方式计算比依照标准财力进行支付更为科学、合理，这种方法能根据地方特点准确反映出各地在提供基本公共服务的实际情况，使财政补助资金进行合理分配。第二，整合一般性转移支付项目。目前，一般性转移支付包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金、调整工资转移支付等17个项目。这些项目既包括对民族地区的转移支付补助，又包括地方收入减少的财政补助，目标各不相同，在具体操作过程中也很难平衡各项目间关系。因此，应考虑将其合并为一个项目，通过规范化的公式来分配资金。当然，还要突出对民族地区的财政扶持，加大对民族地区一般性转移支付的比例。按照因素法，确定全面的转移支付计算公式，测算标准财政收入时全面衡量地方财政能力，测算标准财政支出时，不仅考虑公用经费和人员经费等指标，还应考虑人口密度、人口构成差异、地理环境状况等客观因素差异引起的需求差异等指标。

3.科学设置专项转移支付项目。专项转移支付体现的是国家政策意图，因而项目的设置应根据当年宏观调控政策和突发事件的需要进行调整。在目前的专项转移支付中，有一部分项目需要地方政府进行资金配套，这不仅没能达到增加地方政府可支配财力的目的，反而使地方财力更加紧张。因此，在对专项转移支付进行改革过程中，应考虑如下问题：第一，根据实际情况设置专项转移项目。按照专项转移支付设置的目的，在设置专项转移支付项目时，考虑具有特殊性、非固定性、突发性等特征的项目，教育、社会保障和就业等支出都不应列入专项转移支付。第二，控制专项转移支付的规模。专项转移支付只是作为一般性转移支付的补充，配合国家政策调整而设置的相应项目，不能将其常规化，且规模不宜过大。如果能按照实际需要进行项目的设置，对资金规模的控制就很容易掌控。第三，加强专项转移支付项目使用的监督及绩效评估。加强专款专用的资金管理，防止资金被挤占、截留或挪用，提高其使用效率。第四，理顺中央与地方的关系，进一步提高专项转移支付资金的使用效率。逐步强化中央部委的政策制定、指导及监督职能，减少其直接提供公共服务的支出及预算审批权，将一些不规范的专项转移支付资金转变为一般性转移支付资金，充实地方政府财力。对关乎重大民生的专项转移支付，如医疗卫生、住房保障支出、粮油物资储备管理事务等专项资金，应进一步加强规范化管理。

（三）适时建立横向转移支付制度

目前，我国地方政府间的财政能力差异较大，但作为转移支付制度重要组成内容的横向转移支付在我国却相对缺失。为缩小地区间发展差距，实现各地区“共担、共享、共赢”，近年来我国实行对口支援行动，以此进行省际问的资金调剂。但在实施过程中也暴露出一些问题，如法律制度和激励机制不健全、缺乏有效的评估机制等。因此，此种方式无法成为一种长久的缓解地区间差距的有效方式。我国对口支援从本质上说就是横向转移支付，应将这种应急性的行为规范为长期机制。但应针对在对口支援方式实施过程中暴露出来的问题，采取合理的措施防止其延续。建议根据已有的对口支援内容，结合实际情况建立包括生态补偿、区域共同开发、基本公共服务均等化、灾害及突发事故救助、民族团结五大体系内容在内的横向转移支付制度，在此基础上，建立纵向为主、横向为辅的转移支付制度。

（四）完善转移支付的相关法律法规

首先，加快制定《财政转移支付管理条例》。在明确划分事权、财权的基础上，适时出台《财政转移支付管理条例》，以法规的形式明确财政转移支付的目标、原则、分配方法、分配程序、绩效考核、监督形式、处罚规则等，从而加强对转移支付资金的监管，保障财政转移支付资金的有效运行，充分发挥其支持地方发展的作用。其次，加快《预算法》修订的步伐。目前，我国正在进行对《预算法修正案》的审议，可考虑任修订出台新的预算法时，加强对财政转移支付相关问题的法律界定，使财政转移支付资金的分配和使用更为科学和透明。最后，应对违法违规行为处罚有明确的法律规定。我国现行《预算法》对违反规定的相应条款比较简单，为维护法律的权威、增强资金管理的严肃性、保证预算资金的有效使用，应加大对违规行为的处理处罚力度。对截留挪用转移支付资金、社会影响大的项目，通过采用没收已拨付资金、减少下年度数倍违法转移支付资金拨付等措施进行处罚，主管领导、主管人员和直接责任人承担相应连带责任。通过各方面法律法规的制定和完善，加强对转移支付资金预算、拨付、使用过程的监管，提高资金的使用效率，使转移支付资金发挥其应有的作用。

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（责任编辑：张佳睿）

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