政府间转移支付问题改革探讨

本文从我国现行转移支付制度中存在的问题入手,分析了这些问题的存在原因,从而提出了以“因素法”替代现行“基数法”的观点,同时合理划分各级政府的事权范围、提高一般性转移支付的比重、对专项转移支付和一般性转移支付进行整合、完善基础性数据的统计、建立健全监督约束机制等措施,对完善我国政府间转移支付制度,实现地区均衡发展都是至关重要的。

[关键词]政府间转移支付 转移支付规模 基数法

一、我国财政转移支付制度中存在的问题

过渡期转移支付办法立足于我国国情,在客观因素的选择和具体计算方法的确定方面,现实性、政策性较明显,可操作性较强,比较科学、规范,首次采用现代计量经济学的方法,是我国财政体制改革的又一次突破,标志着我国财政工作决策进一步科学化、合理化。但是,与社会主义市场经济体制和全国各地社会经济协调均衡发展的要求相比,还有不小的差距,与国外规范、稳定、科学的财政转移支付制度比较差距更大。其主要问题是:

1.中央对地方政府税收返还额的确定方法缺乏科学依据

原体制的补助和上缴办法仍然保留,即以过去某一年的收入和支出作为基数。这样各地有各地的税率和税额,非常不规范。

2.转移支付制度不规范

在现行的财政转移支付体系中,除了少量的按均等化公式计算的转移支付外,绝大部分财政资金是采用税收返还、增量返还、体制补助、结算补助等形式分配的,基本上起不到均等化作用。

3.转移支付调节功能作用有限

我国目前的转移支付在促进地区间基本公共服务水平的均等化,对各地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整方面的功能作用非常有限:

(1)从无条件转移支付看,中央政府对地方的税收返还和补助按“基数法”确定,不仅起不到调节地区间财政经济能力差距的作用,而且因“基数”中包含了旧体制的不合理因素,在逐年的滚动过程中,不合理因素还有扩大之势。

(2)专项补助有相当大部分被用于救灾等特殊政策目标,宏观调控作用甚小。

(3)在目前这种形式下,地方政府基本上处于简单的收入接收者地位,不能充分调动和发挥地方政府的积极性,无法有效地促进地方公共产品和服务的供应。

4.转移支付力度不足

税收返还采用基数法,由于“保存量,调增量”,加之省以下财政体制不规范,使得横向调节力度不够,不利于缩小业已存在的地区差距。若不改变各地区在原包干体制下形成的不合理的存量财力差距和专款分配办法,仅靠有限的中央增量财力在地区间的二次分配,不能缩小地区间财力差距,这与国家实施西部大开发战略,存在尖锐的矛盾。

5.转移支付规模不合理

一般性转移支付的规模过小,专项转移支付规模过大。如:2008年,一般性转移支付只占总转移支付量的7.2%;如果将税收返还和体制补助除外,只占财力性转移支付和专项转移支付总量的12.4%。在财力性转移支付中,一般性转移支付占总财力性转移支付的比重仅为28.6%,再加上民族地区转移支付的3.0%(合计为31.6%)。也就是说,其他几项带有专项性的补助项目占总财力性转移支付的比重接近60%。

二、存在问题的原因分析

1.以基数法为依据不合理

税收返还是我国一般性财政转移支付的主要形式,分税制改革方案中中央对地方的税收返还额按基数法确定是为了保护各地区的既得利益。

2.政府职能转变尚未到位

政府财政承担的经济事务仍然比较多,这使得政府的财力难以集中于公共服务事务,或用于公共服务事务的资金受到限制。

3.政府间财政管理体制包括转移支付制度的目标不清晰

如果改革的具体目标是模糊的,起码会带来三方面的问题:一是政府间财政制度对各地经济发展的激励远远大于对地区协调发展的促进力;二是中央财政集中财力的上限不明确;三是由于目标的不清晰。

4.具有均衡性作用的转移支付数量规模过小

主要原因是,在中央政府集中的收入和转移给地方政府的收入中,具有均衡性作用的转移支付数量规模过小。

5.转移支付规模不合理的原因

一般性转移支付的规模过小因为目前的税收返还以维持地方既得利益的基数法进行分配,体现了对收入能力强的地区的倾斜原则,与实现地区财力均衡的目标相悖。

6.转移支付制度的改革缺乏法律的支撑和保证

在1994年颁布的《中华人民共和国预算法》中,对中央和地方收入体制和范围划分做了较为明确和原则的规定,但是体制具体设计的权力赋予了国务院行政机构,其法律效应看来也十分有限。而对于支出的体制、范围以及转移支付制度没有法律规定。

三、完善我国政府财政转移支付制度的建议

1.用“因素法”替代“基数法”

因素法的基本特点是,选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素,如人口数量、城市化程度、人均GDP等,以此确定各地的转移支付额。

2.合理划分各级政府的事权范围

明确中央与地方的权责关系,是建立规范的转移支付制度的前提。根据市场经济下的政府职能界定,一般来说,由全国居民享用的公共商品和服务应完全由中央政府提供;对具有跨地区“外部效应”的公共项目和工程,中央政府应在一定程度上参与;另外,调节地区间和居民间收入分配在很大程度上是中央政府的职责。

3.调整两大类转移支付的规模

加大一般性转移支付力度,提高一般性转移支付的比重,以解决地区间提供基本公共服务之间差距较大的问题;规范专项转移支付,一方面,要取消一些不合理的支出项目,另一方面,要对专项转移支付和一般性转移支付进行整合。一般性转移支付标准支出中的一些项目,如城乡道路等基础设施建设支出也应该划入到专项转移支付中进行计算和安排。

4.完善基础性数据的统计

建立规范的转移支付制度需要大量的基础数据。数据的准确和完整与否直接影响转移支付资金分配的合理性。今后应加大投入,加快政府统计信息系统的建设,提高政府统计信息的质量。

5.建立健全监督约束机制

从各级政府事权、财权的划分到转移支付目标、原则、形式、分配方法、监管内容,都应以法律的形式确定下来,并辅之以必要的司法和审计措施,做到制度运作的各个环节都有法可依,有法必依,保证制度运行的实效。

参考文献:

[1]刘小明.财政转移支付制度研究.中国财政经济出版社.

[2]贾康.地方财政问题研究.经济科学出版社,2004.

[3]李兰英.对我国政府间转移支付的几点思考[J].中央财经大学学报,2008,(1).

[4]王恩奉.建立横向财政转移支付制度研究[J].改革,2008,(1).

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