导游人才发展制度性建设探讨

[摘要] 文章论述了导游人才在制度建设、管理、使用上出现的深层次问题。在深入调查的基础上，重点论述了旅行社与导游员之间的关系导游人员合法收入、导游服务中心的职责等重大的制度性的问题，提出了作者的观点和建议。

[关键词] 导游人才导游服务制度性建设

导游服务是旅游业中最具代表性的业务之一，它处在旅行社产品末端，在接待旅游者过程中起着纽带、标志、示范和促销作用。导游人员服务质量的好坏，不仅影响旅行社产品的质量，而且还影响着中国旅游业的声誉、国家的形象。目前我国导游从业人员素质总体是好的，兢兢业业、吃苦耐劳，做出了很多奉献。但的确也存在不少问题，有些问题性质还相当严重。从2004年国家旅游局所统计的关于旅游者投诉服务质量的数字分析，投诉导游员未尽职责的案件数比2003年增加752个，在所列投诉中增幅最大。是自2002年起全国整顿旅游市场秩序所反映出的重点问题之一，它涉及了导游人员私拿佣金、索要小费、强迫游客购物等……反映其政治业务素质不高、责任心不强、片面追求经济利益方面的大量问题。已成为阻碍旅游行业可持续发展的“瓶颈”。问题的出现，固然与极少部分导游人员的素质不高有关，但深层次的原因是我国正处于计划经济向市场经济过度期，计划经济条件下原有的导游人才监督、管理制度已不能适应新形势的发展要求，没有解决好导游人员与旅行社、国家之间的权利与义务关系问题，由于对导游服务在旅游业中地位和作用的重要性认识不够,对此本文将对导游人才发展中存在的制度性建设问题做进一步的探讨。

一、导游人才发展中存在的制度性问题

1.组织上缺乏管理、政治上缺乏关怀。在现行的导游人员管理体制下，旅游行政管理部门侧重于对导游人员的计分、年审等行政层面的监督、管理。导游员协会等社团自律性质的组织没有建立，翻导公司和导游服务中心没有很好发挥管理职能，缺少一套完善的导游人员培训、继续教育制度和有效的管理措施。

导游人员组织上没有依靠、政治上没人关心、缺少归属感、地位低下。在2002年和2003年，旅游系统共有16人获得中华全国总工会颁发的“五一劳动奖章”，其中只有一名是导游员。2003年北京市旅游局、人事局表彰的第十届“首都旅游紫禁杯”30名最佳先进个人和160名先进个人中，仅有2名导游员榜上有名。忽视了政治上、组织上的关心，经济收入上又没有有力的保障，其后果必然是导游人员要求上进、进步的愿望被抑制，在职业道德、服务意识方面大打折扣，使得他们不得不一心一意向“钱”看，这样的导游现状和存在的问题得不到根本解决，很难想象他们在外国旅游者面前，能有代表国家利益崇高的思想境界。

2.经济收入不合法。我国《劳动法》第三条明文规定：劳动者享有获得劳动报酬的权利。作为经营者和雇佣关系主体的旅行社，根据国家相关法律与导游人员签订劳动合同，确立雇佣关系并付与导游人员相应的劳动报酬，这种起码的劳动关系、市场游戏规则在旅行社业中并未得到普遍的认同，现在导游员的这些收入从法律上讲都所谓的灰色收入，它严重扰乱了旅游市场秩序。一些为数不多的大旅行社与专职导游人员签订了劳动合同，规定了基本工资，作为广泛意义的绝大多数导游人员收入的主要部分还是靠商店的佣金、景点的提成。这种收入构成造成了国家税收的大量流失，制约了国家旅游业健康有序的发展，违背了市场经济的基本原则，扰乱了市场经济秩序，降低了旅行社和导游员的社会公信度。照此发展下去将会严重影响中国旅游业在国际上的形象，有碍于中国旅游业的可持续发展。

现代企业理论十分强调“人力资本的产权特征”，人力资本与其所有者的不可分离性是企业家理论的基本出发点。旅行社为了追求利润、降低成本，很少将导游人员当作旅行社人力资本的有机组成部分，专职导游人员愈少愈好，以此减少旅行社的经营成本。一方面导游员自由职业化是市场经济发展的必然，另一方面，旅游行政管理部门和旅行社又缺少一套合理可行的管理办法和激励机制，导游人员等级与现实利益脱节、与业绩好坏脱钩。要使旅游业步入社会主义市场经济的正轨，提高在国际上的信誉以及竞争力，就必须高度正视导游人员的合法收入问题。

3.导游业务实践权缺乏法规制度上的保障。根据《导游人员管理条例》及《实施办法》，导游人员的职业技能培训是通过旅行社内部的业务考核或职业培训和旅游行政管理部门的年审培训、等级考核等规章制度实施的。现在从培训的内容和形式都很难适应当前知识经济迅猛发展的需要。从主观上看，为了完成旅行社的经济指标和自身的生存，导游员的职责被扭曲，主要精力去挣钱，很少钻研业务；从客观上看，提高业务又受到了限制，景点、公园是导游人员最重要的工作阵地，但是无论从现行的部门规章如《导游人员管理条例》、《导游证管理办法》和地方性法规条例如《北京市公园管理条例》，都未明确规定导游人员进入公园、景点的免费权。带团时多数景点默许导游人员免票，因为他们给景点、公园带来了经济效益。但是，如果导游人员平时进入景点、公园，现场考察或预查，进一步提高他们的业务水平时，就经常被拒之门外，挫伤了导游人员自觉学习、提高业务的积极性。在国外，一些国家在法律上明文规定导游人员可以免费进入国家管理的博物馆、艺术馆、公园、展览馆和其他娱乐场所。

二、导游人才发展制度性问题的探讨

旅游者评价旅行社产品最直观的标准就是导游服务质量的好坏。在旅行社产品链上导游服务位于旅行社产品的终端，导游员是这一产品链中最具体的体现者和与服务对象最直接的接触者。旅游产品的不可再生性，要求导游服务不仅是终端的服务更应该是高端的服务。即高质量的产品由高质量导游员完成的。旅行社不规范的运作机制，零团费、负团费、低团费的出现，重要原因之一是旅行社以导游员作为创利的工具。可以说制度不完善是阻碍旅行社企业有序发展、导游员缺乏敬业精神的根本原因之一。现代企业管理制度理论证明，任何企业的良性发展都离不开管理、人才、创新三大要素。导游人才发展制度性建设的提出和建立，是新型“导游人才发展观”的体现，是法制完善、体制保障、机制灵活的表现，也是关系到中国旅游业未来的发展和中国旅游业法制化进程的客观要求。

1.旅行社与导游员之间的关系问题。旅行社与导游员之间关系的界定，其意义在于明确各自的权利、义务和责任。有利于从制度上维护他们双方的合法权益。理论界一般认为，旅行社与导游之间为法律上的代理关系，导游人员是在履行一个代理人的法定义务。从劳动关系讲是一种雇佣契约关系。双方的权利、义务和责任是通过劳动合同体现的。现实状况却是既非代理关系，也非契约关系，而是一种特殊的“业务关系”，导游为了能接团，要向旅行社缴纳一笔业务介绍费（人头费），还要垫付部分团款。导游人员带团中，也超越了代理范围，擅自承揽业务（加点）。结果是旅游企业、导游员和游客三败俱伤。所以，从旅行社长远发展、发挥导游人员业务专长角度讲，应该确立导游人员在旅游法律关系中的主体地位，但也不排斥与旅行社的代理与被代理关系。在隶属关系上应该明确，导游员与旅行社彻底剥离，成为真正的自由职业者。世界上许多国家都将导游人员视为自由职业者，即不固定受雇于某一旅行社，而是以自己的技术专长登记注册于某一中介公司或行业协会，用户可向中介公司或行业协会申请雇佣导游，亦可直接与持证导游联系。因此，导游人员与雇佣单位之间成为雇佣契约关系。

2.导游人员合法收入问题。市场经济条件下，合法收入既是导游人员基本权益的核心，也是导游人才发展制度性建设的基础。关系到旅游行业的有序发展和导游员队伍的长远发展。业外人士总有一种错觉，认为诱导游客购物、私拿回扣、索要小费都是导游员素质低下所致。其实本质原因是旅行社不规范的市场运作造成的，导游服务费必须是旅行社产品成本的一部分。旅行社在雇佣导游人员时，应依照导游人员的等级、业务水平、品德素质、游客的评价和以协议的方式规定导游人员的出团补助。旅游者的购物次数应按旅行社与旅游者的合同约定严格执行，旅游者购物数额多少与导游人员的收入实行双轨制，使导游人员收入合法化、公开化、制度化。这样既可避免普遍存在的导游人员逃税现象，又可激励他们提高服务质量和业务水平。在制定导游人员管理规划和相关法规时，要充分认识权利与义务有机结合的重要性和现实意义。

3.导游服务中心的职责问题。一个行业超过20年的历史应该步入成熟的发展期，旅行社业在追求数量的同时应该深刻反思人才激励机制与追求最大经济利益的关系，旅行社产品最终要由高素质的人才来完成。导游员与旅行社剥离成为自由职业者，在旅游业发达的国家早已存在。在我国，人事档案、导游证管理不再归属于旅行社的导游员已占全国导游员总数的60%以上。建立各级导游员协会，维护导游人员的基本权利，向导游员提供各种业务信息和服务，构建起国家、旅游企业与导游人员联系的桥梁和纽带。行业协会健全不健全，发挥的作用大不大，是市场经济成熟不成熟的体现。因此，成立导游员自律组织是符合我国的国情和基本政治制度的，也是“依法制旅”的具体体现。导游人员服务中心和导游员协会是旅游行政部门下属的非营利机构，行使日常监督管理、注册、培训、考核、年审的初审以及维护导游员基本权益和社会保障等职能，改变现在导游员多头管理或只收费不管理的局面。要从体制和机制上约定导游服务中心和导游自律组织的性质、职责、权力、义务，分担政府不宜直接管理的部分职能，发挥行业协会专业管理和与会员直接接触的优势，在国家旅游行政部门的指导下，依法行使其社会职责。

三、几点建议

1.国家要加大对旅游的投资和宣传力度，认真落实胡锦涛同志提出的社会主义荣辱观，尽快提高国民素质和质量意识。引导旅游者以质量为优先选项而不是表面价格。因为，只有旅游者成熟了才有旅游业的成熟；只有从根本上提高了旅游者的素质，旅行社才不至于陷入削价竞争的泥潭;解决了削价竞争的恶性循环旅行社的合理利润才会有了保证，导游员才会真正改变创收角色。只有导游员的收入合理化、合法化，才会把主要精力用于提高业务水平和服务质量上，这样可以从根本上改变导游员形象和国家旅游业形象。

2.尽快建立、健全包括《旅游法》在内的旅游法律体系的形成和实施，这是促进导游人才发展战略制度性建设的根本保证。《导游人员管理条例》应适时修改，导游人员的准入机制、保障机制、激励机制、责任追究机制，以及流动机制等制度性建设应本着“人才为本”的科学发展观尽快予以健全和实施。在强化科学管理的同时，也要适应市场经济条件下出现的新情况、新特点。为了提高导游人员的综合素质，更好地确立他们的社会地位，树立良好的职业形象，导游人员的业务实践权、景点免费权、劳动安全权、区域工作权等应予以法律形式保护。

3.建立一支导游学理论研究队伍，探讨导游学自身的规律，特别要结合我国的国情和特色，阐明导游人员的职业性质、管理体制和机制、未来发展等重大理论问题。

4.应尽快建立健全并充分发挥导游员协会和导游服务中心的作用，构建旅游行政管理部门、旅行社和导游人员之间规范化的沟通、管理、协调的渠道，导游员协会和导游服中心必须坚持非营利化原则。

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