财政支农投资存在的问题及法律对策

大幅度增加财政支农投资规模已成为各级政府近年来解决三农问题的主要手段。但我国在财政支农投资法律依据、管理监督机制、支出结构及项目等方面存在很多问题。财政支农投资涉及国家、社会与广大农民之间的利益分配以及各级政府的职责分工与权力划分等关系，我国应制定《财政收支分配法》、《农业投资法》和修订《农业法》、《预算法》等法律法规来完善财政支农投资法律体系，并依法规制财政支农投资行为，才能保障财政支农投资的公平、安全与效率。

[关键词]财政支农；财政法治；农业投资法

[中图分类号]D922.2　[文献标识码]A　[文章编号]1004－518X(2009)05－0159-06

为解决三农问题，近年来我国财政支农投资规模逐年加大。如1950-2006年56年间国家财政支农投资共计23 691.35亿元，其中1978年只有区区150.7亿元，20年后的1998年才达到1 154.8亿元，而2008年仅中央财政用于“三农”的支出就高达5 955.5亿元。2009年中央继续加大三农投资，以推进农业发展和农村综合改革，维护农民权益，促进城乡社会共同进步。但是，由于相关立法滞后，无法可依现象严重，以至我国在中央与地方政府的财政支农投资过程中产生了不少问题。我们认为，要解决这些问题，保障支农资金的公平、安全与效率，必须建立健全我国财政支农投资法律体系。

一、关于财政支农投资的法律依据

根据政府间财政关系理论，在公共产品提供范围上，中央和各级地方政府应根据事权和财权相一致原则，按地域和层次进行划分。中央政府主要负责全国性公共产品的供给，地方政府则负责地方性公共产品的供给。事权的划分应该遵循“受益范围原则”和“目标效益原则”，如果事权范围作了调整，财权范围也必须进行相应调整，以便使其财权与事权相配套。而现代财政法基本原则之一——财政法定原则要求，任何财政权力不仅必须得到法律的明确许可或立法机关的专门授权，且其行使亦应有法律上的依据并依照法定程序进行。但从我国财政支农投资实践看，其事权与财权都缺乏明确的法律依据。

(一)现行法律依据

目前，我国划分中央、地方各级政府在财政支农投资事权的法律依据主要是《宪法》和《农业法》。

《宪法》对中央政府的事权作了基本规定，如第15条第2款规定“国家加强经济立法，完善宏观调控”；第89条规定国务院行使的职权包括“编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算”、“领导和管理经济工作和城乡建设”等。而《农业法》则在此基本规定基础上，大致界定了国家及县级以上地方各级政府在支农方面的职责。

在国家层面，《农业法》第37条、第38条具体规定了国家对“农业投入与支持保护”的基本职责。根据这些规定，中央政府财政支农的职责主要是：(1)应当建立和完善农业支持保护体系，逐步提高农业投入总体水平；(2)要鼓励和支持农业保险事业发展和实行保险自愿原则；(3)应当实行动植物防疫检疫制度；(4)应当对农产品购销实行市场调节，对关系国计民生的重要农产品购销实行必要的宏观调控；(5)应当引导和支持种植业、林业、畜牧业和渔业的协调发展，扶持动植物品种的选育、生产、更新和良种的推广使用；(6)应当鼓励提高农业机械化水平；(7)应当采取措施保障粮食安全，提高农产品质量；(8)应当在农村依法实施义务教育，发展农业职业教育，提高逐步农业劳动者的文化、技术素质；(9)应当扶持农业技术推广事业，鼓励农业科研，保护知识产权；(10)应当鼓励和扶持农用工业的发展；(11)应当逐步完善农村社会保障制度；等等。在地方各级政府层面，《农业法》第38条规定了各级人民政府在财政预算内安排的各项用于农业的资金应当主要用于：加强农业基础设施建设；支持农业结构调整，促进农业产业化经营；保护粮食综合生产能力，保障国家粮食安全；健全动植物检疫、防疫体系，加强动物疫病和植物病、虫、杂草、鼠害防治；建立健全农产品质量标准和检验检测监督体系、农产品市场及信息服务体系；支持农业科研教育、农业技术推广和农民培训；加强农业生态环境保护建设；扶持贫困地区发展；保障农民收入水平等。县级以上各级财政用于种植业、林业、畜牧业、渔业、农田水利的农业基本建设投入应当统筹安排，协调增长。

显然，《农业法》对于中央政府与地方各级政府支农事权既有一定分工，也有一些交叉重叠。而关于这些事权的财权《农业法》却无相应划分，仅有第39条原则性规定县级以上人民政府每年财政预算内安排的各项用于农业的资金应当及时足额拨付；各级人民政府应当加强对国家各项农业资金分配、使用过程的监督管理，保证资金安全，提高资金的使用效率。换言之，财政支农投资的事权与财权是相互脱离的、不对应的。

至于财政支农资金的拨付、使用与监管问题，《农业法》第92条以及其他涉及财政支农投资的法律、法规和规章(如《农业机械化促进法》、国务院《粮食收购条例》等)的规定极为简单，可谓是“原则性规定”。而2004年11月国务院通过的《财政违法行为处罚处分条例》，尽管在财政违法责任主体与责任方式方面作了具体规定，但撇开其法律效力及可操作性不谈，仅其对项目繁多的支农资金而言，无论在违法行为、责任主体的界定，还是责任追究方面都存在规范漏洞。

(二)法律依据存在不足

由于我国整个财政法律体系和内容还不完善，造成财政支农投资法律依据支离破碎，无法可依，特别是应当通过宪法或法律形式规范政府间财权的《财政收支分配法》目前仅为国务院的行政决定(即1993年国务院颁布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》)。从法治角度说这既不合法也不合理；一些法律的内容严重滞后，不能适应快速发展的财政支农形势的需要(如早已滞后的《预算法》至今还未予修订)；法律缺位造成行政法规甚至是行政规章成为财政支农投资的主要行为规范，而所谓行政“规定”或“通知”，并非严格意义上的行政立法，缺乏威慑力，规范的效力不足。同时，对于财政支农资金的支出范围、支出主体、支出规模、预算安排、资金管理等方面也缺乏具体、系统、完善的规定。如《农业法》第38条第2款不分中央与地方预算笼统地规定国家投入项目范围，对各级财政支农事权实现的权源、范围和行使领域等重要内容规定不明，根本不具有对下级立法的指导性和可操作性，使国家财政支农投资意图和目标难以具体落实；《农业法》第86条仅要求中央和省级财政把扶贫开发投入列入年度财政预算，并没有要求其他财政支农投入也列入年度财政预算，这不知是无意遗漏还是有意留下空白。更难以理解的是，原本财政部、农业部及其他相关部门发布执行的有关财政支农资金管理规则或办法，却在没有新规定可替代的情况下被废止了。尽管2007年财政部在全国开展“财政支农资金管理年”活动，欲通过多项措施杜绝支农资金违规使用，

确保财政支农资金安全有效，提高财政支农资金使用效益，加强对财政支农资金使用管理中薄弱环节的监管力度，逐步建立管理规范、运转有序的财政支农资金管理运行机制，防止出现违规违纪使用财政支农资金的现象，但这种运动式的监管办法的效果是有限的。而一些省的财政部门印发或准备印发的财政农业专项资金管理规则、实施办法等(如《云南省财政支农专项资金违规行为处理暂行办法》、《吉林省财政监督条例》、《江西财政监督条例》等)的法律效力有限，真正出现问题时一般难以按照这些规定追究责任。

总之，我国现行财政支农投资法律依据存在的主要问题是：第一，中央与地方政府以及地方各级政府之间的财政支农投资财权与事权界定不清。中央政府和上级政府总是凭借强势地位层层下达事权，下级特别是基层政府成为压力的最终承受者。在这种管理体制下，农村公共产品大多是由各级政府及相关部门自上而下决策供应，其供给总量、供给结构和供给程序多数是由上级政府以政策规定的形式下达，这不仅带有很强的指令性，而且对不同类型、不同条件、不同发展水平的地区都是按统一要求执行，因而极不合理。第二，政府财政支农投资的事权与投资的边界不明。由于中央和地方各级政府对政府应当向三农提供什么公共产品不尽明确，在提供公共产品时要么该由政府提供的政府不能提供或没有提供，要么不该由政府插手或提供的政府又积极作为。这使各级政府在对待财政支农投资时或该出手时不出手，或是无所不在、眉毛胡子一把抓，导致一些财政支农投资政策不仅没有带动相关市场投资进人反而对市场投资产生挤出效应。第三，财政支农投资的财权和事权缺乏相应的民主监督机制。目前我国各级人大对同级政府财政预算、支出的监督往往流于形式，缺乏权力制衡和监督保障制度，使得政策制定者与执行者都忽视投资的科学性、统筹协调性，不关心公共支出的方向、数量和效率，而财政分权制度仅仅表现为财政资源和利益的再分配，与现行民主政治制度、官员绩效考核制度不对接，难以实现对各级政府与官员的财政支农投资决策与执行效果的客观、公正的考核和监督，故而难免造成各级政府与官员在财政支农投资上因扩张性财政冲动造成的投资决策失策、失灵和失误现象。

众所周知，市场经济的基本特征之一，就是以构建“有限政府”为重要基础和基本目标，以法治来限制和约束政府权力(包括事权与财权)。而对政府事权与财权的限制和约束的界线，应当是通过在法律规则上寻找私人自由、权利与国家、政府的适度干预或管制之间的契合点和平衡点来确定。但以上分析说明，我国现行法律并没有明确中央和地方各级政府的财政支农投资的事权与财权，在某些方面法律甚至不加以规制，于是出现政府(特别是中央政府)超强财政权力缺乏应有的规范与约束。这种状况不仅与财政法治的演进方向相背离，也不符合市场经济条件下公共财政的基本要求。所以，目前财政支农投资要解决的根本问题乃是：规范政府支农投资的事权与财权，明确政府公共产品与私人产品的大致界域，使政府财政支农的规模、程度、力度与农业、农民、农村的需要大致相当，同时能保证有限的财政投入获得最大经济效益与社会效益；明确中央与地方政府的财政支农事权与财权，且两者的事权与财权互不相扰，特别是中央政府不要随意干涉地方政府的事权与财权；合理划分部门间支农职责，即使在同一部门内部也要明晰各自权责，不断完善财政支农资金使用绩效评价体系，加强资金监管力度。

二、财政支农投资存在的主要问题分析

目前，在财政支农投资过程中出现的问题很多，其中尤以资金管理、分配、监督和责任追究，以及资金支出结构、支出项目方面的问题最为严重，而造成这些问题的原因主要是法律缺位或制度设计不合理。

(一)资金管理、分配体制问题

这些问题主要表现在以下方面：(1)多头管理，环节繁杂。目前我国支农款项达160个左右，从中央到省、市、县有20多个部门参与资金管理，由于部门间职能交叉、政策要求不统一、信息沟通不畅，导致负责资金分配的部门之间在项目选择、资金投向上很难协调和合理配置，造成项目设置重复、政策目标及内容交叉、项目资金的管理监督困难，资金的使用效益也大打折扣。而且，由于设置财政支农专款的决定权在中央有关部门，而这些部门对专款多采取“一竿子插到底”的管理方式，基层政府必须经层层申请才可能获得项目资金，于是乎出现争取项目“跑部钱进”之怪象，造成资金在途时间长，运行缓慢，资金到位率低，时效性差。(2)专项转移支付未能全部纳入预算管理。虽然这些年从中央到地方各级政府的支农意愿非常强烈，却一直缺乏总体规划和通盘考虑。项目管理、决策机制不科学，政府往往是按照“头痛医头，脚痛医脚”的办法设置支农项目，造成中央部门拨付的支农资金在分配时被“撒胡椒面”，资金预算追加频繁，而绝大多数下拨专项资金未被纳入地方预算，导致地方政府随意挤占、挪用、截留、克扣专项资金。(3)缺乏民主决策机制。除前述中央与地方收入分配权完全由中央掌握、地方没有自主权外，民主决策机制的缺乏还表现在财政预算缺乏民主，公共品供给种类和供给对象、供给方式基本由上级政府决定，地方政府和农民无权以民主方式决定；上级政府随意在下级政府安排的预算之外安排下级政府支出项目，扰乱下级政府预算，破坏了地方预算的权威性。造成这些问题的主要原因在于我国还实行集权财政体制。在这种体制下，上级政府有权决定与下级政府的“游戏规则”，一旦出现对自己不利的情况(如财政收不抵支)，上级政府就会占有下级政府的部分财政资源，并将部分支出责任踢给下级政府。财政监督管理缺乏民众参与，救济途径不畅也是财政支农投资缺乏民主机制的反映。

(二)监控与责任追究制度问题

目前，财政支农资金管理中有法不依、有章不循的问题比较严重，支农资金被一些部门和人员当成“唐僧肉”，“权力寻租”的腐败问题越来越多。如违反财政支农资金管理规定，在申报财政支农资金时弄虚作假骗取资金；贪污、挪用支农资金；在项目可行性研究报告和项目检查验收中为项目单位提供虚假情况；实施单位不按照批复方案使用财政支农资金，将已安排的生产性资金用于未经批准的生产性项目等等。出现这些问题的原因，主要是对各部门财政支农投资权力的制约与监督体制、机制不够健全和完善，财政资金使用没有科学完善的监控评价体系，法律责任追究制度没有落实。

(三)支出结构失衡问题

我国财政支农投资主体是中央政府和地方各级政府。由于中央与地方政府事权划分不明确，导致财政支农投资的支出结构失衡，表现在：(1)财政支农的财权与事权分配失衡。在现行财政体制下，财政收入多集中于中央和省级政府，而大多数事权却集中于地(市)、县及乡(镇)政府，且中央与地方的收入分配比例完全由中央政府决定，地方没有表决权。地方政府过多的事权与其

掌握的财权严重不对称，不仅影响财政均等化目标实现，也影响其承担财政支农投资责任的能力。(2)投资主体错位。农业基础设施项目从中央到地方都在投入，但由于各级政府的事权划分比较笼统，而地方有限的财权又使其无法建立与其相适应的财力匹配机制，出现了虽然中央政府每年都在加大对农投入，但地方政府的投入能力却未能相应提高，相反中央的投入对地方政府投入和民间投入造成挤出效应，出现地方财政支农投入的预算管理弱化、地方财政支农支出力度不能做到稳定增长反而有所下降的现象。而研究表明，高高在上的中央政府并不能及时有效地了解农户对农村公共产品和服务的需求愿望，只有处于提供农村公共产品和服务最末端的地方政府，才能按照公共产品稀缺程度和农民的偏好来提供公共产品，因此地方财政支农投入的效率较高。(3)支出总量与需求总量失衡。以农村公共支出为例，目前农村公共支出主要依靠县(市)财政安排，县(市)级财政受财力所限安排的公共支出主要集中在农村教育、农村水利、农村交通、农村卫生等农村基础设施建设方面，农村社保、农村科技、农村文化、农村治安、农村环保等公共支出一时还无法满足需要；受财力所限，现有投资多在硬件方面，软件服务还未能顾及；因一些农村基础设施建设项目和扶贫等项目的配套资金落实不到位，使得已经投入的公共品支出也难以发挥效益。

(四)支出项目选择问题

对我国这样一个农业大国来说，需要财政投资的事项非常多，但财政资金的性质决定了其只能用于满足提供公共产品和准公共产品的资金需求，因而必须事先就财政支农项目作出科学慎重的评定与选择，才能使有限的财政资金真正用在刀刃上。但目前我国财政支农项目选择存在许多不合理的问题，如：我国的农业财政补贴政策多年来通常只与当期的农村经济政策挂钩，而忽略从农业发展的长远规划考虑，缺乏长期战略目标，随意性较大，补贴效果不是很理想；补贴目标对象多集中于粮、棉、油、蔬菜等与人们生活密切相关的主要农产品上，以至造成补贴效益低、计划性不强、补贴利益分配不公以及补贴资金忽多忽少的现象；各级财政资金主要用于粮食生产安全、农村义务教育、农民社会保障方面，无力顾及农业科学技术研究与推广、提高农产品质量与安全、提升农产品国际竞争力等方面的资金需求，影响我国农业综合竞争能力的提高；忽视农业保险补贴导致农业缺乏防灾补损的支持而影响农民生产积极性；等等。

三、加强财政支农投资的法律对策

三农问题的严重性、复杂性，决定了我国必须加大财政支农投资，并将其作为一项长期发展战略，而庞大的财政支农投资的资金安全与效率又需要通过有力的监管制度加以保障。然而，财政支农投资监管制度的设置是一个困难的判断、选择、比较、借鉴、创新的过程，它不仅要能够保障三农问题得到足够的、有效的财政资金支持；同时还要遵循财政法治基本理念和基本原则，从法律制度上保证国家和政府的财政权力的合法性与合理性，并制定程序和监管上的规范，以保证财政权力的实施。

(一)加强财政支农投资的基本对策

1.完善立法。即要完善财政支农投资法律体系，用法律手段约束政府财政支农投资行为。因为财政支农投资与农民权益保障、农村基层政权稳定、农村公共物品供应、农村社会新的利益关系的建立、农村生态环境保护、农业国际竞争能力和可持续发展等一系列重大问题相关，涉及国家、社会与广大农民之间的利益分配、其他产业与农业的协调均衡、农村与城市的和谐发展，以及各级政府的职责分工与权力划分等众多复杂的国际国内社会经济关系，所以其已经远远跨越了单纯的财政政策和行政手段可以化解和调整的范围。我们必须从宪法、农业法、财政法和行政法等各方面同时加以规治，才能达到综合调控目的。但在目前的财政支农投资中，各项投资措施主要是停留于党委和各级政府的政策文件、行政法规、规章的层面，缺乏人民的代议机构一人民代表大会的直接参与，缺乏系统、科学的规范制约和强有力的法律保障，带有很大的灵活性、不稳定性甚至随意性的弊端。历史经验说明，凡有成效的社会改革最终都需要由既定法律制度加以规范和界定，法律规治是社会改革的最基本形式。同样，解决财政支农投资问题也需要法律规治和保障。而现代财政法治基本原则是财政法定、财政公平、财政效率和财政民主。要解决财政支农投资监管问题，必须遵循现代财政法治理念，按照财政法基本原则要求来建立健全符合城乡经济社会和谐发展的财政法律体系，将各级政府的财政职责和权限纳人法治轨道，才能杜绝一切脱离法律规治的财政收支活动，以此保障包括农民在内的全体社会成员的合法权益，促进农业经济和农村社会的可持续发展。

2.严格执法。即要改革财政支农资金管理、监督体制，实现财政支农管理规范化、透明化。要根据建立公共财政体制的基本要求，按照事权与财权相结合的原则，合理界定各级政府的事权范围和财政支出责任，并严格实行行政执法责任制；要统一涉农政府机构，减少财政支农投资出口，整合财政支农资金，考虑由财政部门牵头组织各涉农部门，建立支农投资工作专门议事制度或联席会议制度，根据各自的职责，按照审定的项目、投资规模、投资方式等统一参与资金的组织、管理工作。中央、省、市应当按照资金分配规范、使用范围明晰、管理监督严格、职责效能统一的要求，对现行支农资金使用管理制度进行清理，制定统一的支农资金使用、管理、评估、监督制度，为支农资金合理、有效使用提供制度支持。

(二)建立财政支农投资法律体系的具体路径

第一，制定《财政收支分配法》。通过该法明确中央与地方的事权分配原则和标准，以及与事权相应的各级政府的财权分配原则和标准，重点解决县乡政府事权过多而财权不足问题。由于此法主要规范各级政府(包括国务院)支农投资行为，所以根据“自己不能做自己的法官”这一古老的正义原则，国务院不宜成为该法的立法主体，而必须由全国人大或全国人大委员会立法。第二，修改《预算法》。各项财政支农投资均属于财政预算范畴，都应遵守《预算法》规定，但目前我国《预算法》已经严重滞后于现实需要。国家应当清除《预算法》现有条款中得不到遵循的有关政府间财政关系的规定，增加规范各级政府特别是中央政府财政支农投资活动的明确规定，以提高财政支农预算的现实性与可行性，增强有关预算的权威性、稳定性和民主性。第三，修改《农业法》。国家应当根据中长期经济社会发展规划，定期修改《农业法》，通过立法确定中长期财政支农投资计划、范围以及财政预算支出总量，以便对国家年度预算安排产生指导作用。第四，制定《农业投资法》。考虑到《农业法》作为农业基本法，不可能就农业投资问题作过多、过细规定，而我国农业发展又急需相关立法保障，为使《农业法》对农业投入的各项规定更为具体、明确，更有操作性，并减少因制定过多单行立法而增加社会成本，我们认为，制

定综合规范农业投资行为的《农业投资法》是最佳途径。第五，制定《财政监督法》。通过该法实行对支农资金的全程监管和内外结合的双重监管，即要对财政资金的使用进行事前、事中、事后的全面监管。在抓好支农资金使用及其效益的同时，我国要加强对财政系统内发放财政支农资金机构的内部监管，避免以权谋私和贪污腐败行为的发生，使有限的财政资金能够及时、足额、高效地到位并真正发挥作用；要明确对财政支农投资中截留、挪用、挤占、贪污、骗取支农资金等违法行为的法律责任与法律制裁。第六，制定《财政补贴法》。我国要根据WTO的规则调整优化财政支农补贴结构，整合涉农政府机构，明确部门之间的财政补贴管理权限；规范财政补贴的目标、方向、范围、原则、方式和监管办法；加大对农补贴力度；严格补贴资金监督管理；提高补贴资金的使用效率。

(三)关于制定《农业投资法》的设想

农业的弱质性以及高风险、低收益特征使农业难以形成有效资金吸纳能力，而不能完全依靠市场调节，否则就会严重影响农业这一基础产业的稳定与发展，并进而威胁国家粮食安全和农村社会安定。因此，国家和各级政府必须承担农业投资的主要责任，以消除市场失灵对农业产生的严重后果。但是从根本上说，在市场经济条件下，社会资金才是一个国家农业发展的最终动力。所以，对我国来说，应当明确农业社会投资与财政支农投资都是重要的支农投资方式，尽快制定《农业投资法》，分层次、分主体、分资金性质来规范和约束各投资主体的农业投资行为，为全社会提供一个保障农业投资安全与权益的良好法律环境，鼓励社会资金投向农业竞争性领域，以此纠正农业投资主体错位和投资范围不清、责任不明、效率不高等问题。该法的任务是：一方面规范政府财政支农投资，合理确定财政支农范围和目标、财政支农的责任主体，正确选择财政支农方式方法，加强支农资金监管，建立以效率为主要评价标准的支农资金效益评估体系；另一方面规范和保障市场主体对农投资，在充分尊重市场运行机制的支撑作用的同时，既尊重农业生产发展的内在动力，又强调政府财政调控功能与作用，引导私人资金进入国家鼓励的农业投资领域，使政府主动投入与私人自主配合有机耦合，逐步建立保障多渠道农业投资的法律体系。

《农业投资法》的主要内容应包括：(1)规定农业投资的法定含义、农业投资的基本原则、农业投资管理体制、农业投资基本形式和方式、法律适用范围等基本问题；(2)确立多元化农业投资主体结构，明确各级政府农业投资、社会(农户、农村集体经济组织、社会组织)农业投资、外商农业投资的具体权利和义务，实行“谁投资，谁受益，谁承担风险”原则，鼓励多渠道投资，规范和完善各种投资运行机制；(3)明确政府与社会在农业投资的公益性投资、基础性投资和竞争性投资三大投资领域的投资范围和分工，界定各投资主体的投资行为和法律责任；(4)明确各级政府的财政支农方式方法，建立以效率为主要评价标准的支农资金效益评估体系，规定支农资金监管、检查、责任追究制度。

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[3]王惠.“三农”问题的法治研究[M].北京：中央文献出版社,2007.

[责任编辑：叶萍]

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