高校招生考试制度变革：异地高考政策执行力的视角

摘要：大量农民工进入城镇引发了严重的身份危机，进而造成随迁子女教育权及考试权等基本权利受损。为此，中央政府和地方政府出台了应对政策。尽管该政策的效果与民众期待尚有较大差距，但是它为高等学校招生制度、考试制度变革提供了重要动力。从政策执行力的理论视角来看，异地高考政策效果受限的因素主要包括政策主体间的价值冲突、政策环境条件、政策决策质量、政策操作技术等。为更好地实现异地高考和推进高等学校招生制度变革，调整现有高校招生录取的利益格局是破解政策困境的前提，合理设置异地高考准入门槛乃关键，而积极构筑和完善相关配套措施则为其提供有效的保障。

关键词：招生考试制度；异地高考；政策执行力上世纪80年代以来，大量的农民工流入城镇，被视为中国社会的重大变迁之一。在户籍制度等社会管理基本制度框架之下，大量农民进入城镇引发了其严重的身份危机，进而造成了其合法的自由权、居住权、劳动权、福利权和教育权等基本权利受损。面对异地高考议题，国内学界作了大量的研究并提出不少建议，然而“学者们提出的对策和建议，无论如何高明美妙，如果不能被整合进社会现实的利益和价值博弈结构中，最终都会成为‘水月镜花’”[1]。笔者认为，异地高考政策的出台为高等学校招生考试制度变革提供了新的动力，它的出台与实施一定程度上改变了原有的普通高校招生考试制度。本文试图依据政策过程各要素、各环节互动的基本原理，讨论影响异地高考政策的主要因素，明晰该政策的利益和价值博弈结构，以期促进人们对该政策执行力的认识，为更为公平的高等学校招生考试制度变革提供些许参考。

一、高校招生考试制度变革动力：异地高考政策的视角（一）政策议题环节

我国统一招生考试制度建立于建国之初，虽在“文化大革命”时期曾一度中断，但后又重新恢复。这一制度为众多学子提供了继续深造的机会，同为社会流动提供了极为重要的通道，对中国的教育及整个经济社会生活都产生了深远影响。然而，由于户籍制度以及其它一些重要的社会管理体制的制约，非户籍人口的农民工随迁子女在流入地参加高考的权利始终没有得到落实。检视历年来的《教育部关于普通高等学校招生工作规定》皆可发现，关于考生报名地点和办法的相关规定最为基本的就是两条：一是申请报考高校的所有考生，必须在其户籍所在省（区、市）的高校招生委员会规定时间和指定地点报名；二是各省级招委会办公室应要求本省（区、市）各级招生考试机构认真履行考生报名资格审查的工作职责，严格审查考生报名资格。这些政策规定，给农民工随迁子女升学带来了直接限制。

为此，2008年3月，全国人大代表赵林中在全国两会期间提交了《关于切实关心外来务工子女参加当地高考的建议》，建议国家有关部门放宽门槛，允许外来务工人员的子女在父母从业地参加高考。2010年《教育规划纲要》中提出“制定进城务工人员随迁子女义务教育后在当地参加升学考试的办法”，与此同时教育部亦启动了相应的调研工作，以上表明中央政府已真正将异地高考问题纳入到其政策议程之中。2010年12月教育部将山东、湖南、重庆等地列入异地高考改革试点。2010年2月，为争取进城务工人员随迁子女在居住地参加中高考的权利，部分北京进城务工随迁子女家长率先发起教育公平公民联合行动。2011年10月29日，来自北京、上海和深圳三地的20多位教育公平公民联合行动志愿者代表在北京举行发布会，公布了由志愿者经过多轮调研和征求专家学者意见后制定的随迁子女输入地高考方案（民间版）。2012年两会前夕，进城务工人员随迁子女家长发起取消高考户籍限制呼吁书的签名活动，征集到超过9万个签名，呼吁委员代表们推动异地高考。政策议题阶段，农民工随迁子女异地高考政策的各行动主体分别以各种方式参与了利益的诉求与表达，为异地高考政策的出台夯实了重要的民意基础。

（二）政策制定环节

2012年6月，《国家教育事业发展第十二个五年规划》规定：“切实保障进城务工人员随迁子女就学，推动各地制定非户籍常住人口在流入地接受高中阶段教育，省内流动人口就地参加高考升学以及省外常住非户籍人口在居住地参加高考升学的办法。”2012年7月国务院同意异地高考改革方案。2012年8月30日，《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》（以下简称 《意见》）明确规定了做好进城务工人员随迁子女升学考试工作的主要原则，要求各省、自治区和直辖市人民政府因地制宜地制定进城务工人员随迁子女升学考试的具体政策，并于2012年底前出台方案。至此，异地高考改革在实质意义上取得了突破，为高等学校招生制度变革提供了重要的政策空间。

·招生与考试·高校招生考试制度变革：异地高考政策执行力的视角（三）政策执行与评价环节

根据《意见》精神，全国30多个省（直辖市、自治区）颁布了各自的异地高考实施方案。就异地高考实质门槛的高低而论，可以把各省异地高考门槛由高到低大致分成四类：第一类是北京市高门槛的“过渡方案”。北京市从2013年起，符合住所、职业、社保以及学籍条件的随迁子女，可参加中职学校考试录取；2014年起可以参加高职考试录取，但是大学本科部分的录取时间则未明确。第二类则以上海市和广东省为代表，通过实施居住证政策，以积分入户为操作措施推行异地高考方案。第三类则以江苏、浙江、黑龙江省为代表，以随迁子女的学籍为主，同时对随迁子女家长提出包含稳定职业、稳定住所、居住年限、纳税（社保）年限等方面要求。第四类则以江西、安徽省为代表，门槛最宽松、最低的异地高考方案，仅对学籍提出要求，而不论随迁子女家长的职业、住所和社保情况。就征求民众意见方面，全国30份异地高考方案中仅有安徽、上海、湖南、云南等地在出台过程中以网络途径公开征求意见和建议。不难理解，征求意见时间之短、平台之高的背后原因，一方面缘于政策方案制定时间较为仓促，另一方面则缘于引起更大的争论而难以取得应有的合法性。

截止到2013年底，虽然“26个省份随迁子女在流入地参加中考，12个省份4440名考生参加高考”[2]， 但异地高考政策结果与公众所预期的目标尚有不小差距。与此同时，这亦和政府所倡导的“保障和改善民生、加强和创新社会管理、维护社会和谐”政策话语形成了明显的反差。

二、影响异地高考政策的主要因素

（一）政策主体和受体之间的价值冲突

第一，中央政府和地方政府之间存在着一定的价值取向冲突。由于受到“全心全意为人民服务”、“三个代表”重要思想、“社会主义和谐社会”、“中国梦”等意识形态的制约，中央政府在政策制定过程中十分重视价值观的因素，其政策功能在于宏观规划、确定基本价值和政策方向。然而，在现有财税体制和高等教育管理体制的影响下，地方政府已经成为相对独立的利益主体，在政策制定和执行过程中往往注重其具体利益配置的问题，其主要功能体现在改革的具体方案、路径和实施的层面。鉴于中央政府和地方政府的价值取向迥异以及各自承担的功能差别，在异地高考政策制定过程中，中央政府倾向于给出一般性、原则性、纲要性的政策规定，地方政府则负责异地高考政策的具体落实。值得注意的是，中央政府《意见》的原则性规定给予了地方政府过大的自由裁量权，兼具“过度放权” 和“推卸责任”的特征；而地方政府的操作性安排暴露了其出于实际利益配置的考量，而导致了其方案趋于保守性。

第二，非户籍家长及其子女与户籍家长及其子女之间存在着显著的利益冲突。这两者冲突的根源在于人们对优质高等教育资源的需求不断增加与现有高等教育资源配置不均衡、不合理。众所周知，高考可以让人有机会获得所预期的地位，至少对大多数国人来说，它是人们实现社会流动，甚至是通向上流社会的唯一途径。如此，两者之间的价值冲突更为激烈，他们基于不同的价值倾向，组成不同的政策联盟，甚至进行公开的网络约辩。户籍考生家长“从城市自我容纳能力、教育财政供给能力、高考移民可能危机以及能够参与高考的选择机会等角度出发，论证了异地高考不宜放开或者至少应该高门坎地缓慢放开”；而非户籍考生家长则“从国家人才培养、社会公民权利、城市反哺农村的历史承诺、无本地户籍务工人员对城市的贡献率等角度出发，论证了异地高考应该尽快彻底放开”。[3]

第三，非户籍家长及其子女与政府之间的价值冲突。政府部门，尤其是中央政府的决策往往是着眼于广阔的经济社会发展背景而不仅仅就高等教育领域现状作出的，呈现出整体性、协调性、渐进性的特征。而户籍家长及其子女，由于该政策关涉到其切身利益，因此对于政策通常持批评的立场，给出的对策亦较为激进，可行性有限。一些专家学者和民间组织，基于其民粹立场，给出的有关政策建议呈现出理想性的政策取向，往往得不到政府部门的认可与肯定。

（二）政策外部环境

首先，异地高考政策问题的性质决定了该政策不仅仅是一个领域、一个层面的问题。政策问题是政策制定的逻辑前提。一方面，异地高考政策问题已不仅仅是教育领域的问题，它实际上反映了更为复杂的问题。从政策现象上看，异地高考是“随迁子女”在入学、高考上遭遇了困境，故需要中央政府、各地方政府积极介入。但从政策本质意义而言，异地高考是改革开放以来中国经济社会发展过程之中，因为既有的制度安排和政策设计，人们的社会经济角色与公民权利、国民待遇严重不协调、不匹配的历史产物。因此，异地高考政策问题的解决不是仅靠《意见》可以完成的。另一方面，异地高考问题牵涉到各省市区教育主管部门的利益得失问题，其解决层面不应仅仅在地方层面，而应把其放置到中央一级的层级高度。由此可见，现有的异地高考政策的责任主体显然层级过低，不利于问题的解决。

其次，高等教育资源的不均衡分布乃是制约异地高考政策深入实施的关键要素。我国高等教育资源分布不均衡的格局是长期以来受政府政策、经济、社会、文化、自然地理条件等因素综合影响的结果，在政策操作层面上影响着异地高考政策资源的分配。有学者认为：“优质高等教育资源集中分布在东部沿海发达省市，而中西部内陆省区则相当匮乏，大多处于中等偏下水平，甚至有近42%的中西部省区没有高水平大学。”[4]

此外，随迁子女区域分布状况极为不均衡。有数据显示，进城务工农民工占我国总人口的比例高达18.6%，而随迁子女人数已经超过2500万。农民工随迁子女流动包括跨省流动和省内流动两类，目前跨省流动的农民工随迁子女占38.09%，省内流动的占61.91%。其中，北京、上海、天津等市跨省市流动的比例分别为97.61%、96.76%和95.28%，新疆、浙江、江苏、广东、海南等地比例都高于50%，且农民工随迁子女就学数量呈不断增长趋势。对于北京、上海、天津、广东等省市来说，面对大量的随迁子女及其入学并参加高考的需求，其不仅会对流入地高中教育承载能力产生很大程度的考验，而且将会促使流入地政府根据不同标准设置相应的“门槛”，以维持其省域内录取率不受太大影响。

（三）政策决策质量

一方面，政策文本中存在着较大的模糊性。政策文本是完整的教育政策过程的媒介和载体，对其解读必然会融入多方政策参与者的视角和意图。譬如《意见》中指出“坚持有利于保障进城务工人员随迁子女公平受教育权利和升学机会，坚持有利于促进人口合理有序流动，统筹考虑进城务工人员随迁子女升学考试需求和人口流入地教育资源承载能力等现实可能，积极稳妥地推进随迁子女升学考试工作”。《意见》给出的主要原则，在不同的地区则会有不同的解读，有的地方会重点解读第一条原则，有的地方则会重点解读第二或第三条原则。另外，《意见》中指出“对于符合在当地参加升学考试条件的随迁子女净流入数量较大的省份，教育部、发展改革委采取适当增加高校招生计划等措施，保障当地高考录取比例不因符合条件的随迁子女参加当地高考而受到影响”。这在有些地方如何解读“随迁子女净流量较大”的问题上产生歧义，因为什么才算较大，对谁来说较大。为了争取这一指标界定权，它显然为中央政府与地方政府之间的府际博弈提供讨价还价的政策空间。

另一方面，异地高考政策的责任追究机制尚待完善。《意见》虽然给出了主要原则和因地制宜地制定随迁子女升学考试具体政策的规定，但是对于如果没有完成这一政策会有什么样的惩罚措施则付之阙如。有分析者指出：“作为一项全国性的改革，异地高考存在事权分配关系，但这种分配不是建立在制度规定的基础上，而是建立在灵活度大但权威性相对低的政策规定上。同时，由于权力和其它资源的分配往往是通过上下级政府的讨价还价来确定，责任的认定也不得不依据形势的变化及时调整，所以极易导致主体虚置的现象。”[5]这种虚置的现象，在很大程度上影响着政策主体执行力的发挥。

（四）政策操作技术

首先，异地高考政策出台仓促、匆忙，造成了政策出台前的论证不足。在中央政府层面，该政策的出台乃是迫于人大代表、政协委员、随迁子女及其家长、专家学者的压力而出台的，政策试点和政策的前期调研充分性有限。对于地方政府来说，中央要求各省、自治区、直辖市有关随迁子女升学考试的方案原则上应于2012年年底前出台。迫于压力型体制的要求，地方政府只能如期上交“作业”，各地政策前期调研论证的时间有限，严重影响了政策执行的质量。

其次，政策规划科学性不足。政策规划科学性不足的主要表现为：异地中考政策后置于异地高考政策。由于中考乃是由各省负责组织实施，各地出台的在输入地参加中考政策差异较大，且由于各地异地中考政策发布的时间晚于异地高考，因此“即使对于那些开放异地高考的省份，亦可通过异地中考的限制来变相抬高异地高考的门槛”[6]。这说明异地高考政策规划科学性不足，造成了该政策制定缺乏缜密的、连贯的政策逻辑和政策设计，影响到了农民工随迁子女异地高考政策的执行效果。

再次，相关政策配套不全。异地高考政策与外界其他社会系统联系比较紧密，造成该政策问题的原因纷繁复杂，且交织在一起。不难发现，单一的政策、意见难以有效解决作为跨部委、跨部门、跨区域多层次的公共政策议题，且这一议题具有政策问题的复杂性、政策利益的冲突性、参与主体的多元化等特征。“异地高考”不仅涉及教育自身政策的调整，而且涉及户籍制度和社会管理等教育外部的配套改革。因此，必须加强随迁子女异地高考相关政策的研究，给予相应的政策配套。

三、推进异地招生考试制度变革的基本路径（一）调整现有高校招生录取利益格局，夯实制度变革的利益基础

异地升学考试的本质是有关教育资源和利益的再分配。资源配置不到位、利益补偿机制的缺失是造成异地升学考试困境的重要瓶颈。为此，宜对现有异地高考的相关行动主体的利益作适当调整。

具体来说，一是改变现有部委高等院校的办学经费过于依赖地方政府的格局，或者尝试运用其他办法来进行补偿，而非目前的招生名额的属地化趋势。[7] 其次，根据国家教育改革和发展的精神，则是要探索建立“统一测试+高校自主招生”的考试招生制度。其具体思路如下：（1）取消分省定额录取计划，实行全国统一命题考试，统一录取。（2）高校实行基于统一入学考试、面向全国考生的自主招生制度，结合考生统一测试成绩和考生综合素质评价，择优录取。此外，通过调整各省重点高校招生计划，逐步过渡，对异地高考政策实现从“限制性”到“开放性”的转变。从长远来看，应采取以省为单位，按统一比例分配招生名额的办法，各高校以各省实际报考人数为依据分配招生指标，各省的录取比率是相同的，各省间的考生流动不会对高考录取产生影响。但是，从当前来看，可借鉴“支援中西部地区招生协作计划”和“面向贫困地区定向招生专项计划”等相关政策经验，尝试由教育部牵头实施“农民工随迁子女高校招生专项计划”。中央政府对随迁子女流出地的富余指标在全国范围内进行调配，专门用于解决农民工随迁子女高考招生名额不足的问题。具体而言，人口流入大省依据高考报名人数增加比例调整招生计划指标；人口流出大省不减少招生指标，并且适时增加优质教育资源。再次，可以借鉴美国《平权法案》（平权精神），对我国异地高考参加者进行帮扶。譬如，同等条件下，采取优先录取政策，逐步缓解地域教育差距因招生制度限制造成的入学机会不平等问题。

（二）合理设置异地高考准入门槛，推进招生考试制度变革

异地高考政策要想真正实现为随迁子女就地高考的目标，合理设置门槛在当前时期就显得尤为直接和重要。实地调研发现，异地高考设置门槛虽然有其合理性，但是门槛主要是针对考生家长而非考生本人提出严苛的条件则是不合理的。因此，异地高考报名资格应主要依据学籍，同时参照父母经常工作和生活地两个标准来认定。针对学籍这一报名资格，北京、上海等特大城市和其他城市有不同的认定标准。譬如在京、沪，子女随父母在经常居住地上学，至高中毕业有连续4年以上学籍的，高中毕业即可在经常居住地参加高考；其他城市，认定标准则为至高中毕业拥有3年以上连续学籍。流入地要开放高中教育，随迁子女在本地接受连续3年初中教育即可参加中考和升学。针对父母经常居住地这一报名资格，最主要的目的是为了调控以学生条件确认异地高考资格后，短期内全国考生向高考洼地流动的现象，同时也为避免寄读性“高考移民”的投机行为出现。最关键的条件是父母在居住地持续生活和工作，且其常住年限不少于子女的学籍年限。同时，纳税证明、社保证明、劳动合同、单位出具证明及工资发放依据中的任何一项可成为父母在流入地工作和收入的凭证；租房合同（或房产证）、水电费收据等可作为父母在流入地生活的凭证。在同等录取资格获取方面，全国性大学和地方性大学两类在高等教育资源上允许存在差异。可以考虑在一定时期内设置一定限制条件，再逐步放开随迁子女对流入地各类院校报考的同等录取资格。从长远来看，异地高考政策的目标应是全国各省（市）允许就地考试，同等录取；从近期来看，异地高考政策应首先放开全国性大学的就地考试和同等录取，而对于地方性大学的报考，可由地方政府决定是放开政策允许就地考试，同等录取，还是只允许就地考试，占用户籍地录取指标录取。

（三）积极构筑和完善相关配套政策，为高校招考制度提供支持系统

异地高考是一个社会系统工程，它不仅涉及到异地考试录取政策，还需要其它方面的配套政策给予支持。农民工随迁子女异地高考改革需与户籍制度、高等教育管理体制、整体高考制度以及城镇发展规划的改革结合起来才能取得实质突破。[8]进一步而言，在户籍制度方面，应将户籍身份的确定转向为对公民身份的认可；在高等管理体制方面，应构建高效均衡的资源分配机制，合理布局部属高等院校，明确中央和地方对部属院校教育经费的分担责任；在高考制度上，要调整现有高校招生考试办法和计划指标分配的利益格局，例如实行全国统一考试或改变既定配额录取方式，按照各省实际参加考试人数统一划定录取比例；在城镇规划方面，要尝试构建以城市常住人口为基数的城市发展规划和管理机制，积极探索建立以常住人口为主的公共服务提供机制。[9]异地高考改革还要求教育与其他相关部门的相互配合、通力合作。建议发展与改革部门把随迁子女升学考试问题纳入社会事业发展的年度计划，并制定相应措施予以保证；建议加强对非户籍人口的动态监测，以公安部门为主，有关部门和街道办事处配合，建立健全统一采集非户籍务工人员及其子女信息的流动人口登记管理制度，以准确掌握非户籍务工人员子女的数量、身份及其变动情况，确保政府主管部门能够全面把握非户籍人员及其携行子女的相关信息。

总而言之，当前异地高考方案未能尽如人意，异地高考政策进一步变革所需的政策空间也已超出了教育领域本身。作为牵涉到高校招生考试制度变革的异地高考问题，其影响范围大、涉及问题多、公众关注度高、任重而道远。中央政府和地方政府之间，地方政府与地方政府之间，需要上下联动，突破政策瓶颈，以求真正解决随迁子女义务教育后的升学考试问题。

参考文献：

[1]葛新斌.农村教育研究：意义、立场与方法之思[J].华南师范大学学报（社会科学版），2006（1）：113-115.

[2]袁贵仁.深化教育领域综合改革 加快推进教育治理体系和治理能力现代化——在2014年全国教育工作会议上的讲话[N].中国教育报，2014-02-13.

[3]李涛，邬志辉.中国“异地高考”公共政策议题争论的背后：一种政治社会学的分析[J].中国青年研究，2013（7）：28-35.

[4]刘海峰，李木洲.教育部直属高校应分布至所有省区[J].高等教育研究，2012（12）：17-25.

[5]鲁敏.变迁与失衡：转型期地方政府的权责配置研究[J].云南社会科学，2012（1）：64-68，78.

[6]华桦.“异地高考”区域差异性背后的政策逻辑与策略建议[J].当代青年研究，2013（4）：91—98.

[7]李根，葛新斌.农民工随迁子女异地高考政策制定过程透析——从制度分析与发展框架的视角出发[J].高等教育研究，2014（4）：16-22，28.

[8]董凌波，冯增俊.异地高考的难题与破解——基于公共选择理论的分析[J].高教探索，2014（1）：127-131.

[9]许衍琛.异地高考利益博弈复杂性研究—以政府为中心的考察[J].

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