政府间财政支出责任划分研究述评

摘 要：政府间支出责任划分理论方面的研究主要集中于分析框架，其中最具代表性的是Musgrave的“财政三职能”、Oates的财政联邦制理论、Olson的财政均等化原则和Martinez的多维框架理论；实证方面，Musgrave、Martinez等众多学者分别对成熟市场经济国家和转轨国家的支出责任划分情况进行了研究；方法上则主要采用了成本收益法、比较分析法、实验经济学以及第二代财政联邦制理论等研究方法。

关键词：政府间财政关系；财政支出；支出责任划分

中图分类号：F810.2 文献标识码：A 文章编号：1001-6260（2009）02-0077-06

中国政府间财政关系的根本问题是它的不平衡，对此，世界银行一份研究报告建言，改革方案可从支出责任划分入手（夏祖军，2006）。这是构建政府间财政关系体系的基础（Martinez，1994）。为此，本文从理论、实证和研究方法三个方面，对国外有关支出责任划分的重要文

献进行了系统梳理，希望能为中国现行政府间财政关系改革提供一些借鉴。

一、理论分析

支出责任划分的最初研究，受斯密“廉价政府”思想的影响，仅限于原则性探讨，如Bastable提出受益原则、行动原则和技术原则（注：参见：毛程连（2003）。）。进入20世纪，随着公共产品理论的深入发展，Tiebout（1956）提出了著名的“用脚投票”模型，该模型披露了消费者对地方公共品的偏好，从而帮助地方政府决定提供本地公共品的水平。虽然Tiebout没有明确阐明地方政府支出水平确定的机制，也没有揭示出地方政府承担的具体支出责任，但他的研究表明了地方政府可以优化资源配置，有效提供地方公共品。对支出责任划分的系统的理论研究则始于20世纪中叶Musgrave对财政职能的分析。Musgrave（1959）归纳出“财政三职能”，由此确定了政府承担资源配置（提供公共物品与服务）、收入分配和经济稳定的支出责任，这几乎成为支出责任划分的理论基石。

然而，Musgrave的分析仅限于一级政府，现实中的联邦制国家是多级政府，由此Oates（1968）提出了财政职能在各级政府间最优划分的问题。研究发现：经济稳定方面，区域的开放性特征限制了地方政府财政政策的有效实施，而周期性波动是全国性特征，要求实行中央计划和直接补偿政策；收入分配方面，经济个体的流动性极大地限制了地方政府改变现有收入分配格局的能力；资源配置方面，地方政府对公共需要较为敏感，且地方政府有为消费者提供一揽子公共选择的愿望，因此，地方政府提供地方公共品、中央政府提供全国范围的公共品是适当的，但中央政府应参与外部性的纠正，其参与程度要综合考虑溢出效应与规模经济。简言之，联邦政府承担收入分配与经济稳定的主要责任，而地方政府和联邦政府都有提供公共物品与服务的重要责任。

上述研究虽然扩展到了两级政府，但仍未解决多级政府间的支出责任划分问题。Oates（1972）提出了财政联邦制理论，旨在解决联邦制国家政府间财政收支的最优划分问题。在Oates看来，联邦制政府是一个集中与分散决策相结合的公共部门，该部门中，各级政府对公共服务内容的抉择，主要取决于相应辖区居民的公共需求。因此，合理分配收入和稳定经济是联邦政府的使命，而与市场失灵有关的提供公共品、消除外部性等应由州和地方政府负责，但典型的公共品（如国防），仍应由联邦制政府提供并筹资。可见，Oates进一步发展了原有的支出责任划分思想，他不仅明确了联邦制下州政府的支出责任，还揭示出各级政府的最终目标是满足本辖区的公共需求，而这些原则也成为后来政府间财政支出责任划分的基本框架。

尽管传统经济理论为辨识各级政府的财政职能奠定了基础，但它并未明细支出责任划分。由此，Olson（1969）以公共物品确定行政辖区从而确定辖区支出责任的思路，探讨了指导行政辖区责任划分合理模式的发展原则。在《财政均等化原则：政府间责任划分》中，他先依据交易费用不为零，否定了当时辖区间自由讨价还价能够以帕累托最优方式解决外部性的观点，随后通过分析公共物品受益范围与提供该物品的行政辖区之间的关系，得出财政均等化原则，即公共物品的受益者与成本负担者一致。通过分析公共物品生产成本，他总结出规模经济原则。但他同时指出，规模经济较难把握，有时相反会导致规模不经济，解决的办法就是地方政府最小化单位成本，联邦政府则依据外溢程度对收益外溢部分给以地方政府补助，由此他又概括出联邦补助原则。值得注意的是，在谈到联邦补助时，Olson曾提到如果地方政府没有特别受益，那么就应该完全由联邦政府承担所有成本，可见，早在上世纪60年代就已经蕴含了实施责任与筹资责任相分离的思想。Olson的研究为财政实践提供了重要指导，然而其分析主要集中于配置问题，而且依据财政均等化原则会产生无数个行政辖区，这显然是不符合实际的。

Martinez（2001）拓展了研究思路，指出支出责任本身具有多维成份：一是实际生产或供应，二是提供或管理，三是筹措资金，四是制定规则、标准或政策。并由此给出了一个典型的支出责任划分框架。该框架揭示了多项公共服务都涉及多级政府，据此，Martinez认为分权改革必须政府间合作。齐守印(2003)在传承Martinez思想的基础上又进一步指出，为了克服公共物品的效益外溢性、兼顾效率与公平,不仅公共物品的决策责权、执行责权、管理责权、监督责权需要分别配置于两级以上政府机构,而且其中决策、执行、管理、监督每一项责权差不多都要以不同的侧面配置于不同级政府机构。但特尔－米纳什（2003）等对管理责任与融资责任相分离的分权模式提出了质疑，认为责任分离会导致政府支出扩大、地方政府财政

责任感降低等问题的产生。因此，这一分析框架的可行性还有待考察。

二、实证研究

(一) 成熟市场经济国家的支出责任划分

上世纪70年代起，财政分权成为公共财政领域的焦点，但美国却出现了资源配置不均与财政体制横向失衡问题。在此背景下，Musgrave等（1976）试图探寻出高效的财政结构。他们重新审视了各级政府的财政角色及政府间财政关系，认为稳定和分配职能划归中央政府，配置职能由受益辖区（地方、地区或全国）承担。但这种划分仍有调整的余地，因为：（1）溢出效应的解决需要更高一级政府干预；（2）中央政府可能考虑到地方公共服务的重要价值而给予补助；（3）财政联邦主义哲学观提倡地方辖区财政地位均等化；（4）辖区间财政差异可能导致配置无效率，需要中央来缓解这一差异；（5）中央政府具有税收优势。此外，他们专门分析了美国的贫穷和教育财政问题。根据联邦政府承担收入分配的原则，他们认为贫穷问题，“应该是国家问题，而不该将此负担转移给邻近的慈善团体，也不该给那些正好住在有大量低收入人口、有着强烈福利需求的辖区的人造成税收负担”，也就是说，贫穷问题属于福利财政范畴，应由联邦政府负责。而人口流动性的增强（越来越少的人在接受公立教育的辖区工作），要求教育财政由地方政府提供向地方、州和联邦政府联合提供模式转变。事实上，到70年代末，教育不仅由各级政府联合提供，而且教育支出需求的不断扩大，远远超过了地方政府财政能力，结果州政府以补助金的形式承担了近50%的中小学教育支出。这表明，支出责任划分将随着实际变化而不断调整；联邦及州政府应承担部分混合公共物品供给的资金提供责任；支出责任划分的确定还需综合考虑责任承担者的财政能力。

1984年，Musgrave等揭示了美国新联邦主义趋势。他们指出，二战后联邦补助体制的不断发展导致大量共同责任出现，由此产生出有别于传统“层级蛋糕”模式的“大理石花纹蛋糕”（注：大理石花纹蛋糕一般指通过把淡色和暗色的面粉相混合而做成的有条纹或斑纹的蛋糕，这里比喻混合模式的财政联邦制。）的财政联邦制，而新联邦主义正是倡导传统层级模式的回归，要求严格划分各级政府责任。该思想源于1982年的里根计划，即：联邦承担全部公共医疗补助责任，州承担所有对有子女家庭的补助责任（AFDC）和给低收入者发放食物券的责任；1984年起，革新州的44个补助计划；为补偿前两项对州造成的超额成本，建立临时性信托基金；1991年起，联邦加大对州的转移支付力度，州对转移支付资金的使用具有自主权。该计划是为了提高州和地方财政自主能力，实现公共项目的高效管理。但实施过程中，新的责任划分遭到州和地方政府的抵制，革新计划也被迫流产，原因是：虽然州政府承担AFDC和食物券发放责任比较有效率，但最终会因州和地方政府的财政能力差异而产生不公平。Musgrave等对此建议：联邦政府承担AFDC、食物券发放（两者具有收入分配性质）以及公共医疗补助的筹资责任；增加对地方辖区的直接补助，提高补助数额；州政府以补助金形式承担中小学教育的资金提供责任；联邦与州政府只负责基本公共服务的提供，较高水平的公共服务由州和地方政府自行选择。

虽然传统财政理论为支出责任划分提供了规范性框架（Musgrave，1959；Oates，1972），但对这一框架的挑战从未停息，尤其是在地方政府承担资源配置职能方面。Break（1967）观察到分权下辖区间竞争（规则制定与财政政策方面）造成州与地方政府低水平的税收努力或是州与地方税收结构的退化，结果导致了资源配置扭曲。Cumberland（1981）将Break的观点扩展到地方环境质量标准，声称州和地方政府从事“破坏性地区间竞争”（降低环境标准来吸引新产业）导致了环境状态的恶化。Rivlin（1992）表示，“州间税收竞争导致公共服务水平不足的现象是不言自明的”。Oates等（1996）发表了一系列论文，认为政府间水平竞争只有满足严格的前提假定，才能有利于提高资源配置效率。Courant（1994）则表明现有研究工作对竞争是提高效率还是降低效率还没有定论。Oates（1999）也表示,真正的问题在于扭曲度是偏离了效率结果，还是产生了较大的福利损失，而对于辖区间竞争对福利的内在影响，还有待于进一步的经验性研究。收入分配方面同样存有争议。如Pauly（1973）首次对再分配是地方公共品的假定进行了验证，得出地方政府对福利政策（除收入）有决定性作用。现实中州和地方政府也的确承担了相当多的再分配活动，但Feldstein等（1998）通过对个人流动性的实证分析证明大部分州政府进行再分配都是不成功的。

(二) 转轨国家与发展中国家的支出责任划分

Martinez（1994）以前苏联解体、俄罗斯联邦成立为背景论证了支出责任划分在俄罗斯联邦制构建中的重要性。他发现，俄罗斯联邦制的最大威胁是缺乏稳定的支出责任划分，而支出责任的随意转移已经导致俄罗斯政府间财政关系紧张，因此稳定的支出责任划分是构建政府间财政关系的基础环节，逾越这一步所制定的收入划分是不可持续的。

后来，Martinez（1998）将研究范围拓展到转轨国家和部分发展中国家。在《支出责任划分》中，他再次强调了支出责任划分的首要地位，认为缺少明确的支出责任划分而设计分权财政体制的行为是本末倒置，1988—1998年间，众多发展中国家与转轨国家出现的分权体制不稳定以及中央财政负担过重正是注重收入划分而忽视支出责任划分所致。他指出，支出划分原则仅仅便于操作，并不代表划分结果的惟一。判定支出责任划分优劣的方法也无最佳可言，可通过实际划分与理想模式的适合程度来判断划分是否充分，也可根据分权化战略目标或中央政府目标的完成程度来判断划分是否充分。通常公认的分权化目标有效率、公平和稳定，当然不可能同时达到所有的目标，可根据政府的战略和重点将不同的权重分配给各个目标。他还指出，支出责任划分可能随成本、技术条件的变化而变动，也可能随居民偏好的变化而变动，但某一特定时期，必须有稳定而清楚的支出责任划分，否则可能导致政府间关系不稳定和公共服务供给低效率。此外，他还揭示了转轨国家支出责任划分中存在的共同问题，如缺乏法律保障、无效率划分、责任划分模糊等等。在这一研究基础上，Martinez（2001）围绕财政主体所承担的支出责任与其掌握的财政资源的匹配情况剖析了支出划分对财政失衡的影响。

特尔－米纳什（2003）以混合型公共物品为主要研究对象，探讨了支出责任划分对宏观经济稳定的作用。他发现，对总支出控制（而非责任划分）是最值得关注的重点，且对总支出水平的控制不取决于中央政府对支出职能的实际管理，而取决于政府间财政关系制度是否采用

了能够适当鼓励支出控制的融资机制。

三、研究方法

成本收益法是支出责任划分研究的主要方法。从Bastable的受益原则，到Olson的财政均等化原则，从Oates的财政联邦主义，到近年来的联邦补助制度，无不渗透着成本收益对称思想。可以说，成本收益对称是支出责任划分的根本依据。但迄今为止，社会成本与收益还难以精确度量，因而，这一方法在支出责任划分中的运用还有待完善。

比较分析法是支出责任划分研究的重要方法。马斯格雷夫（1996）通过对比不同国家财政联邦形式，研究行政辖区（支出责任主体）的形成问题，从而得出与Olson（1969）根据公共品受益范围确定行政辖区的理论模式相反的结论，即财政结构是历史的产物，只能以既定的行政辖区为基础，再从经济层面上研究公共品供给问题。Oates（1999）通过跨国比较，发现尽管各级政府提供公共服务的模式各异，但财政分权的基本原则相同，即公共服务尽可能由成本收益一致的最低级政府提供。特尔－米纳什（2003）则通过比较多国的支出模式，发现不同的支出责任划分模式反映出各国不同的社会偏好，从而指出应以一国的社会偏好为主要指导来确定混合型公共品支出的恰当分权程度。此外，他还建议以改善宏观经济管理为目标的政策制订者应以支出划分与融资方式之间的一致性为改革重点。虽然比较分析法能为支出责任划分提供有益建议，但显而易见的是它无法回答怎样的支出责任划分才是最优。

近年来，实验经济学和第二代财政联邦制理论的兴起，拓展了支出责任划分的方法论。

1996年，美国立法将缓解贫困的主要责任转移给州政府，这明显与福利财政集中化相反，部分学者以此作为对财政联邦主义原则的否定。但Osborne认为，福利改革背后的主要动力是实验财政联邦制的出现，即以某个州为试点进行某项社会或经济改革（注：参见：Oateo(1999)。）。由于传统的联邦福利计划存在着许多问题，而联邦政府又不知道如何构建一种催人奋进的有效福利制度安排，因此，将这些福利责任转交给州政府，其实是联邦政府对当前计划失败的承认和利用州做实验以寻求有效方式的一种尝试。事实证明，州的改革成果为联邦政策设计提供了重要经验模式，如环境方面，1990年空气洁净法令修正案就采纳了州用硫磺处理酸雨的经验。但Oates同时指出，如何从联邦整体的角度来理解地方改革经验仍不清楚，如何将实验财政联邦制的纯理论运用到经验研究中以及实验附带产生的一些问题都亟待解决，如实验成本完全由地方政府承担是否合理，信息外部性是否会减少政策创新等。因此在支出责任划分的研究中推广实验经济学的方法还有待于进一步深入。

以Qian等（1997）为代表的一些研究提出了第二代财政联邦制理论（SGT），其实质是现代经济理论（委托代理理论、信息经济学、公司理论等）在传统财政问题中的运用（Oates，2005）。SGT中有关支出责任划分的研究主要集中于支出集权与分权的权衡问题。相比于第一代财政联邦制理论（FGT）偏好差异与外部性的权衡，SGT的权衡形式多样。如Seabright（1996）提出集权下政策协调的重要性与地方责任感降低的权衡，Janeba等（2003）探讨了分权下税收竞争和“中央立法下联盟最小收益”（minimum winning coalitions within a centralized legislature）的权衡。尽管SGT与FGT研究方法不同，但在思想上却是一脉相承，正如Besley等（2003）指出的那样，差异与溢出仍是分权与集权争论的核心。虽然，SGT为集权与分权的选择提供了丰富观点，但Oates（2005）遗憾地指出SGT没有涉及到具体财政结构。近年来，超国家组织不断涌现，如EMU、Maastricht条约和稳定与增长公约等，它们极大地限制了各成员国的宏观政策稳定能力，于是SGT开始探究中央政府的保障职能，即帮助地方政府抵御外部经济震荡。研究表明，中央政府保障职能的顺利实施需要充分考虑道德风险问题（Lockwood，1999），而该问题依赖于联邦财政制度的运作方式，中央政府直接对个体提供保障，比联邦制下政府间转移能更好地解决道德风险问题，但这样可能减弱地方官员自行解困的激励，也可能导致地方政府以各种理由寻求财政援助并软化预算约束（Perrson,et al，1996）。

四、结语

国外研究成果对我国有着重大借鉴价值。1993年，著名财政学家吴俊培首次提出，我国传统的“财政三职能”(即分配职能、调节职能和监督职能)存在缺陷，而马斯格雷夫（1996）概括的“财政三职能”更适用于市场经济。次年，吴俊培（2004）发表了轰动财政学界的《论中央和地方的财政关系》一文。文中，他深入讨论了中央和地方财政关系的基本理论问题，并明确指出地方政府应主要从事资源配置工作，中央政府在资源配置上仅限于纯公共物品或接近于纯公共物品的供给，以及解决开放性地方公共物品的利益补偿问题，而财政的收入再分配职能和经济稳定及增长职能应由中央政府承担。之后，这种职能划分被越来越多的国内学者所认同，并逐渐成为我国财政支出责任划分的主流思想。其实，这种财政支出责任划分观点是基于联邦政体，实际上属于“财政联邦主义”，而这种责任划分不是没有问题的。我们知道，地方政府主要承担公共品的提供责任是为了实现资源配置效率，而中央政府负责收入分配与经济稳定实际是希望通过规模经济来解决外部性问题，目的也是为了效率。从这个意义上说，一个仅仅满足财政效率考虑的财政结构设计对于满足社会公共需求(包含公平公正要求)的公共财政目标而言是远远不够的，近年来的地方财政困难就是一个最好的明证(贾康 等，2002)。此外，这种支出责任划分一直以Musgrave的“财政三职能”为研究基础，而他的财政职能概括也是有疑问的。Musgrave是以整个社会追求价值财富极大化为前提（吴俊培，2006），但这种财政职能观指导下的支出责任划分是难以满足和谐社会下价值财富与非价值财富均衡要求的。因此，如何设计各级政府的支出责任，以满足和谐社会财富均衡发展的要求，是我们亟待研究的重要课题。

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Review on the Studies of Responsibility Assignment

of Intergovernmental Fiscal Expenditure

MAO Fei1,2 WANG Mei2

（1. Xiamen University, Xiamen 361005; 2. Military Economics Academy, Wuhan 430035）

Abstract: The theoretical studies on expenditure responsibilities among different levels of government focused on the theoretical frame. The most representative theories are Musgrave′s three functions of public finance, Oates′s fiscal federalism, Olson′s principle of "fiscal equivalence" and Martinez′s multidimensional frame. As for empirical studies, a lot of scholars such as Musgrave and Martinez researched respectively the actual situations of expenditure assignment in developed countries and countries in transition. The methods are cost benefit analysis, comparative analysis, experimental economics and the second generation theory of fiscal federalism.

Keywords: intergovernmental fiscal relations; fiscal expenditure; assignment of expenditure responsibilities.

（责任编辑 刘志炜）

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