农民工随迁子女“异地高考”中的利益

摘 要随着我国城镇化进程的加快，农民工随迁子女的“异地高考”问题愈发凸显。面对这个不容忽视和回避的社会问题，政府的改革势必要打破旧的利益格局，对现有利益进行重新分配。而在这一过程中，随迁子女及家长、城市本地子女及家长等“异地高考”利益相关者间必然会进行利益博弈。笔者通过对“异地高考”中宏观层面和微观层面的核心利益团体间的利益矛盾分析，为进一步解决农民工随迁子女“异地高考”问题提供启示。

关键词异地高考 随迁子女 利益 博弈

农民工随迁子女教育问题是伴随着中国城镇化进程的加快、大量农村剩余劳动力进城务工而产生的一个独特的社会问题。根据第六次全国人口普查数据显示：我国18岁以下的随迁子女人数已达3800万[1]。教育部于2012年8月出台了《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》（以下简称《通知》），利益团体及政策相关人员的多方博弈贯穿于政策制定、出台到政策执行的整个过程中[2]，所以，《通知》和各地陆续出台的“异地高考”政策从本质上来说是一个在各方利益诉求博弈下被动的政策选择结果。

社会各界对实施“异地高考”政策态度各异，支持者与反对者各持己见。反对实施“异地高考”者大多数为北京、上海、广东等经济发达省市的本地考生家长，他们认为随迁子女不断涌入，挤占了本地的教育资源。赞成实施“异地高考”政策的专家学者和随迁子女家长们大多认为该政策有利于保障教育公平，实现教育机会均等[3]。为了能够深入分析“异地高考”问题的矛盾根源，笔者通过从宏观层面上随迁子女流入地政府与随迁子女流出地政府的利益矛盾、微观层面上农民工随迁子女与流入省市本地子女间的利益矛盾进行分析，为寻求一个最优的“异地高考”解决方案提供启示。

一、宏观层面：农民工随迁子女流入地政府与流出地政府间的利益博弈

地方政府作为“异地高考”政策的制定和执行主体，根据政府关系理论，现实的政府关系往往通过政策博弈实现，在受到各种因素的影响下，选择合作性政策关系或者竞争性的政策关系。而政府自身的利益影响政府间关系的变化，在“异地高考”政策中，由于流入地政府与流出地政府间存在资源竞争或出于“地方保护主义”等因素，使得横向政府间在“异地高考”政策制定上具有竞争特性。从目前各省出台的“异地高考”政策来看，各省份制定的“准入门槛”高低不一，大致可分为制定“准入条件”比较宽松的以豫、鲁、赣为代表的人口流出地政府团体和制定的“准入条件”比较严格的以京、沪、粤为代表的人口流入地政府团体两大类。人口流出地政府团体大多只要求随迁子女取得当地高中阶段学校的学籍、有一定年份的学习经历即可在当地参加高考，而对随迁子女父母的职业、住所、社保等方面未做过多的要求。而除了对随迁子女学籍、监护人住所、职业提出了较高要求外，人口流入地政府大多还对随迁子女监护人参加当地社会保险的年限提出了严格的要求[4]。可见，人口流入地与流出地政府间的博弈主要体现在政策制定阶段。而从已出台的政策来看，限制条件高低不一，错综复杂。这正是由于中央政府给地方政府预留了充足的自由裁量权，使地方政府具有异地高考政策的制定者和执行者双重身份，从而让地方政府可以从自己的利益出发来制定异地高考的准入规则。

1.农民工随迁子女流入地政府与流出地政府间的利益矛盾

其一，农民工随迁子女流入地与流出地高等教育资源的优劣多寡造成两地政府间的利益矛盾。地方政府作为当地人民公共利益的代表，自然倾向于维护当地居民的既有利益。人口流入大省多为经济发展迅速且具有较为丰富的高等教育资源，由于资源承载力的限制和为防止“投机式高考移民”的涌入，故当地政府大多设置较高的“准入门槛”来控制外来人口，保护本地居民子女享有当地高等教育资源的既有利益。而另一方面，人口流出地由于人口流出率高，当地也大多缺少优质的高等教育资源或者处于“高考高地”，设置较低的“准入门槛”基本不会引起外来人口的涌入和减少本地人口的既有利益，反而有些人口流出地政府甚至期望于“异地高考”来缓解当地作为高考大省的竞争压力。同时，由于教育的“空间外溢性”，有可能在外地接受过优质教育的人才回流到户籍所在地工作。因此，人口流出地政府团体对异地高考多持较为积极的态度。

其二，农民工随迁子女流入地与流出地高等教育财政经费的来源不同造成两地政府间的利益对抗与冲突。从我国目前的高等教育财政负担体制来看，公办高校一般分为部属高校和省、市所属地方高校，基本上形成了“各部委举办和所辖高校，其经费由财政部直接拨付；地方财政负责地方政府举办和管理的高校”这一格局[5]。地方政府一般按照生均成本来拨付相应的教育经费给地方高校，一个地方的学生越多，地方政府承担的财政压力自然就越大。而且由于地方高校与当地政府的利益捆绑，使地方高校在招生指标安排上需侧重于本地生源。因此，北上广等经济发达、人口流入量大、高等教育资源相对丰富的地区政府出台的“异地高考”政策设置较高的“门槛”来限制外来人口占用由本地财政负担的、有限的优质高等教育资源。而人口流出大省由于人口流出率远大于人口流入率，面临人口流入带来的教育经费财政保障的压力小得多，故其政府出台“异地高考”政策较为迅速，且制定的“准入门槛”较低。

其三，实施“异地高考”政策对于人口流出大省来说，使得更多的孩子能够跟随父母在外读书，留在家中上学无人照顾的留守儿童数量能够相应减少，这对于农民工随迁子女流出地政府来说是破解留守儿童这一难题的有效手段。且从政治价值理念来说，地方政府有效地贯彻和执行中央政府的决策，有利于维护良好的中央与地方的关系，树立良好的政府形象。但在“以流入地为主，公办学校为主”的政策实施下，流入地政府必然要担起随迁子女的教育责任，合理分摊流动儿童的教育成本，流入地所在的优质公辦学校也要向随迁子女们打开大门，这不仅会增加流入地政府的财政负担，而且由于随迁子女流动性大，更为流入地的公办学校和教育部门带来管理上的难题。

2.农民工随迁子女流入地政府与流出地政府间利益博弈的复杂性

综上所述，由于农民工随迁子女流入地与流出地会高等教育资源的优劣多寡、财政性教育经费承担职责的大小、管理上的难度不同，两大政府团体在“异地高考”问题上政策立场与态度不同，不可避免地产生利益博弈。由于地方高等院校的教育经费主要由地方财政支撑，必然在录取环节优先考虑当地考生，两者间形成了稳固的利益关系。因此，以京、粤、沪为代表的人口流入大省政府一方面试图通过设置较高的异地高考“准入门槛”来保护本地考生的固有利益，间接控制外来人口，进一步限制“高考移民”的涌入。但另一方面又不能无视大量流动人口对本地的经济贡献及其对随迁子女异地高考的强烈诉求，这类省级政府需要面对较大的压力和较复杂的问题。外来人口流入率相对较小的省份以及人口流出地政府虽然大多出台了相对宽松的异地高考政策，但在一些“高考大省”的人口流出地，其当地考生及家长也容易对异地高考政策持反对态度，因为进城务工人员随迁子女回到其户籍所在地参加高考，那么他们将与其户籍所在地子女共同竞争高等教育资源，使随迁子女户籍所在地子女的利益受损。可见，在不均衡的教育资源配置格局下，作为公共利益代表的各地政府必然要面对复杂的、多方面的利益团体压力，使得两地间的利益博弈复杂化。

二、微观层面：随迁子女及家长与流入地子女及家长间的利益博弈

“异地高考”政策研究中需重点关注的是农民工随迁子女及家长与流入地本地子女及家长两个最大的直接利益相关群体间的利益博弈。谢宝富教授曾指出：“异地高考是一场异地考生与本地考生之间开展的针对高等教育资源的争夺和利益的博弈。”[6]随着各地异地高考政策的出台，随迁子女家长与本地子女家长间的“较量”也愈发凸显。身处不同利益群体中的家长纷纷打出教育公平的旗号以维护自身子女的受教育权，均希望自己的利益得到保护不受侵害，只不过本地子女及家长是需要维护自己的既得利益，而随迁子女及家長是需要去争取自己的利益。

1.随迁子女及家长与流入地子女及家长间的利益矛盾

众所周知，我国现行的高考实行分省定额录取制度，全国重点大学的招生指标经由教育部分配给各省区，要求考生回户口所在地报名参加考试。这就导致了各省招生指标按地区、而非按考生数量均衡分布，这在不同省区间形成了高低悬殊的录取率，造成了“北京大学”成为了“北京人的大学”的高考招录“特区”现象。因此，在经济发达、高等教育资源丰富的北京、上海等地区或受国家教育政策倾斜的地区，由于考试人数相对较少、录取分数低、录取率高，从而成为众人向往的“高考洼地”；而河南、湖南等地因高等教育资源不足且生源基数较大、率取分数高、录取率相对较低，而形成众人避之的“高考高地”。“2009年，上海考生进复旦的机会是全国平均的53倍，山东考生的150倍，河南考生的274倍，内蒙古考生的288倍。”[7]由于高考招生指标配置的不均衡，考生在不同省区参加高考可能面临截然不同的录取结果。于是，人口流入大省更难以向非户籍人员开放具有较高“高等教育附加值”的省区户籍，最终致使随迁子女在异地参加高考受阻。

正是在分省命题和定额招录政策下，各省优质的高等教育资源分布不均，流入地子女及其家长不可避免地会担心“异地高考”政策的实施会减少他们子女的入学机会，损害到他们的既得利益。而农民工及其随迁子女这一社会弱势群体却对“异地高考”需求强烈，他们希望通过“异地高考”使其子女接受高等教育，进而实现社会阶层的向上流动。且从全国范围来看，我国经济社会发展水平较高的区域大多高等教育资源丰富，而这些经济社会发展水平较高的地区恰恰是流动人口密集区，因而这些城市的本地家长及其子女与外来农民工及其随迁子女之间的利益博弈也更加紧张。

2.随迁子女及家长与流入地子女及家长间利益博弈的复杂性

在北京、上海、广东等人口流入大省的异地高考政策方案出台后，可以发现，一方面，很大部分外来人员及子女难以达到政策规定的“准入条件”，特别是北京市的方案只涉及开放当地中职、高职学校，大多数随迁子女“异地高考”的愿望并没有如愿；另一方面，当地居民由于自身利益的受损，也不断在向政府施加压力。另外，随着各地“异地高考”政策的出台与执行，又使得外来人口分化出两个不同的利益小团体：一部分农民工随迁子女满足当地“异地高考”准入条件，能够参加当地的普通高中或职业高中升学考试。另一部分是不能满足“异地高考”准入条件的随迁子女。这两个小团体原本具有希望其子女能在异地参加高考的相同利益诉求，但政策的“准入门槛”将随迁子女及其家长群体分割成两个对立的部分。2013年6月，根据10个省份的官方统计数据，仅约4500名考生参加异地高考，占高考报名总人数的0.5‰。[8]而今年，即2016年是广东放开异地高考的第一年，广东省教育考试院10日公布的消息显示，仅广东省就有9500多名随迁子女获准在广东参加“异地高考”。可见，随着异地高考政策的逐步放开，越来越多的随迁子女获得异地高考的准入资格，其将加入到政策的既得利益者行列，他们将与本地子女一同分享当地的高等教育资源，且为了防止异地高考政策进一步降低准入门槛使更多的随迁子女涌入当地，稀释有限的高等教育资源，这一部分的政策达标者也将加入到“异地高考”政策全面放开的反对者行列。故而随迁子女及其家长与流入地子女及其家长这两大利益团体的进一步分化和重组使得其间的利益博弈更为复杂化。

三、反思与启示

在“异地高考”问题中，相关利益主体为争夺各自利益进行竞争博弈不可避免，由于该问题的复杂性及历史性，使得各利益主体至今未达到“共赢”的结果。但在我国已进入城镇化加速发展的背景下，实施“异地高考”政策不可逆转，而且有效地解决农民工随迁子女“异地高考”问题是推进教育公平和促进教育发展的重要举措。若要开启当前“异地高考”的“破冰之旅”，调和利益相关者的矛盾和冲突，还是要从各利益集团关心的切身利益出发，给予适当的干预与平衡。

1.理顺央地政府关系，加强地方政府合作

在资源性因素和外部压力因素的影响下，地方政府作为“理性经济人”的本质，出于“保护主义”和维护政府自身利益的需要，自然对“异地高考”持不同的态度与立场，横向政府会采取竞争性的政策博弈。因此，在当前以地方政府解决“异地高考”的政策模式下，决不可放松中央政府对政策的顶层设计和监督，在宏观上加强对地方实施政策的引导与配合，如：改革户籍制度，实现教育与户籍的脱钩；重新分配高考招生指标等。其次，“促进地方政府间合作是协调地方政府间矛盾，走出‘公地悲剧’和‘囚徒困境’的必然选择”[9]。由于地方政府是“异地高考”政策的制定者与执行者，具有高利害性，在中央与地方政府关系尚未理顺的情况下，加强政府间的协调与合作意义重大。在高等教育資源分配不均的现状下，允许地方政府适当的差异性政策调整，同时，横向政府间加强沟通，积极面对，通过多种招录途径来促进高等教育资源的合理分配。

2.多渠道筹措教育经费，逐步缩小高校发展差距

走出“异地高考”困境，关键是要解决各地区由于分配教育资源带来的利益之争。而长期以来，我国政府高等教育财政拨款主要考虑的重点院校、一般院校等学校类型因素，在经费拨款上也未进行科学合理的测算，生均综合定额标准确定依据也不足[10]。

这种拨款方式造成不同地区间高校的发展差距。因此，为了保证当地考生的既得利益，又要关照农民工随迁子女的教育公平，中央和地方政府要进一步加大对高等教育资源的投入力度，逐步缩小地区间和地区内部高等教育的发展差距，鼓励和引导企业、公益组织、个人等社会力量捐资办学，努力提高我国高等教育的整体水平，缓解随迁子女和本地子女因争夺优质教育资源引起的利益冲突与矛盾。

3.正视利益矛盾的存在，建立利益整合机制

根据“阿罗不可能性定律”，由于“异地高考”问题中的利益冲突与博弈广泛存在，注定会出现不能令所有利益相关者满意的结局[11]。在“异地高考”问题中，中央政府与地方政府、随迁子女及家长与本地子女及家长、流入地政府与流出地政府间的利益博弈关系将持续存在，而当下难以制定出既能让本地居民赞同，又能让流动人口满意的政策方案。所以，在正视“异地高考”中利益矛盾将长期存在的情形下，在政策制定和执行过程中，应让各方利益相关者在合理规则下尽情博弈，让各种意见充分交锋，以期尽快建立利益攸关方的利益整合机制。

总之，“异地高考”改革是一个系统工程，需要触动固有的利益格局，而有关的利益主体复杂的利益博弈关系使得这一问题的解决更加进退维谷。但是，“异地高考”的实现是社会进步和教育公平的必然要求，未来仍需要社会各方积极合作，努力调和“异地高考”中的利益矛盾，最终在“异地高考”政策制定和实施中取得均衡的效果。

参考文献

[1] 中华人民共和国国家统计局.2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第1号）[EB/OL].http：//.cn/gaokao/2013-12-27/0724405447.shtml.2013-12-27.

[9] 范永茂.“异地高考”：倡议联盟框架视角下的政策变迁分析[J].中国行政管理，2016（5）.

[10] 张小萍.教育部直属高校财政投入机制实证研究[J].教育发展研究，2011（11）.

[11] 刘惠.我国“异地高考”问题的利益相关者分析[J].上海教育科研，2014（9）.

[作者：王燕（1972-），女，河南开封人，开封文化艺术职业学院教育科学系讲师，硕士。]

【责任编辑 王 颖】

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