论教育经济与管理学是关于公共教育管理的科学

摘 要:公共教育是在社会文明发展的一定历史阶段形成,由国家、团体或个人向社会单独或混合提供,为全社会成员分享并服务于社会的公共物品或准公共物品;而教育则是培养人的一种社会活动。通过研究公共教育和教育的区别,进一步区分了教育经济与管理学和教育管理学的研究范畴:教育经济与管理学是运用公共管理学的原理和方法研究公共教育管理客观规律,提高公共教育管理绩效的科学;教育管理学是研究学校教育管理客观规律的科学。教育经济与管理学和教育管理学在管理的主体、客体、目的、方法和手段等方面有本质的区别。

关 键 词:教育;公共教育;教育管理学;教育经济与管理学

中图分类号:G?40-05文献标识码:A文章编号:1008-3758(2008)03-0254-05

诞生于20世纪90年代后期的教育经济与管理学科迄今已走过10年的历程。10年来,全国有41所高等院校先后设立教育经济与管理学科,形成了一支由不同学术背景的学者和研究生组成的教育经济与管理学科的研究队伍,大量的研究成果相继问世。然而,人们对教育经济与管理学的认识却依然陌生。尽管早在学科成立之初,学界将教育经济与管理学定性为教育经济学与教育管理学的交叉学科,但关于交叉后的问题域的确定,学者们莫衷一是。这严重影响甚至阻碍了学科的独立与发展。笔者认为,教育经济与管理学就是运用公共管理学原理和方法研究公共教育管理客观规律,提高公共教育管理绩效的科学。教育经济与管理学是公共管理学的应用学科和分支学科。

一、 公共教育与教育

概念是构建学科体系的基本要件,也是问题研究的起点。概念界定的科学性和准确性反映了一门学科的成熟水平和发展潜力。

1. 什么是教育

在中国,独立的、具有现代内涵的教育学大约产生于19世纪与20世纪之交,是西学东渐的产物,是源自西方的舶来品。现代意义上的教育学是在近代自然科学的催生下产生的,德国教育家赫尔巴特是关注教育学的学科化问题并力图推动教育学科学化的第一人。他认为,教育学必须建立在心理学的基础上才能实现科学化。之后,19世纪末20世纪初在欧美一些国家兴起了实验教育学,主张用自然科学的实验方法研究儿童发展及其与教育的关系,强调教育学发展的客观性、精确性和科学性,重视以经验归纳为主的科学理性［1］。尽管这个问题迄今为止仍存在争议,但笔者认为,按照科学的逻辑提出一套类似于自然科学的教育学学科范式,追求教育学的确定性是教育学发展的根本出路。至于不可回避的教育学的政治性和社会性等问题只是研究的情境问题,不会影响教育学的理性发展。因为人类从古至今纷繁复杂的各类教育都把培养人作为教育的本质。正如柳海民先生所言:“通过现象看本质,不论我们强加给教育多少个属性、多少个性质,这都无碍于教育作为一种培养人的活动的本质规定。教育过去是、今天是、将来也必定还是教育人的培养,这便是教育的本质。”［2］139正因如此,《美利坚百科全书》将教育界定为:“从最广泛的意义说来,教育就是个人获得知识或见解的过程,就是个人的观点或技艺得到提高的过程”［2］99。“教育就是培养人的一种社会活动,是承传社会文化、传递生产经验和社会生活经验的基本途径。学校教育则是教育者根据一定的社会要求,有目的、有计划、有组织地对受教育者的身心施加影响,期望他们发生某种变化的活动。”［3］作为一种培养人的社会活动,教育的基本要素,从宏观上看包括:教育主体、教育目标、教育内容、教育手段、教育环境、教育途径六个要素;从微观上看,教育活动由教育者、受教育者、教育内容和教育手段四个要素构成。但不管是六要素还是四要素,教育活动均围绕培养人的过程逻辑展开。

2. 什么是公共教育

公共教育是人们对教育诉求的产物,作为一种存在物,它不同于一般意义上以培养人为目的的教育。准确地说,公共教育是在社会文明发展的一定历史阶段形成,由国家、团体或个人向社会单独或混合提供,为全社会成员分享并服务于社会的公共物品或准公共物品。

何谓公共物品?斯蒂格利茨认为:“公共物品是这样一种物品,在增加一个人对它分享时,并不导致成本的增长(它们的消费是非竞争性的),而排除任何个人对它的分享都要花费巨大的成本(它们是非排他性的)。”［4］这是从经济学的角度作出的比较严格的界定。依此,即使义务教育也不是纯公共物品。

世界银行发布的《1997年世界发展报告:变革世界中的政府》指出:“公共物品是指非竞争性和非排他性的物品。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应,非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。”［5］这一界定虽比前者更贴近现实,但仍将非义务教育排除在公共物品或准公共物品之外。为了满足公共教育研究的需要,笔者对该世界发展报告中非排他性的观点进一步修改为:“非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费或争取对该物品消费的权利之外”。这样,公共物品可表述为:公共物品是指非竞争性和非排他性的物品。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应,非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费或争取对该物品消费的权利之外。准公共物品是指具有竞争性,但具有非排他性的物品或具有排他性,但具有非竞争性的物品。前者称竞争性准公共物品,后者称非竞争性准公共物品。而既具有竞争性,又具有排他性的物品称私人物品。物品分类如表1所示

把公共教育界定为公共物品或准公共物品,澄清了长期以来人们对公共教育的模糊认识,为开辟公共教育研究的新领域奠定了理论基础。

公共教育也称“公共教育资源”,包括公共教育投入资源和公共教育产出资源。公共教育投入资源是指为公共教育服务的公共教育人力资源、公共教育经济资源和公共教育信息资源;公共教育产出资源是指通过教育活动形成的、能够更好地为社会发展或社会成员自身服务的公共教育人才资源、公共教育科研成果和公共教育社会服务资源。

3. 公共教育与教育的区别

教育是人类社会形成和发展的产物。可以说从蒙昧时代人类打制第一个石器开始,到火的使用、制造弓箭、编织物品、采集野果等各种劳动过程中的技能传递已经代表了人类原始的教育。教育就是人类为培养人、塑造人而传递知识、经验和培养技能的过程。公共教育是人类社会文明发展的产物。16世纪后半叶,德国义务教育法的颁布使教育成为社会共享的资源,标志着公共教育的诞生。公共教育的出现,从客观上讲,是资本主义兴起和资本主义生产发展的需要;从主观上看,也是工人阶级为争取民主、争取受教育权利而进行斗争的结果。

教育是一种社会活动,具有动态性。教育的目的就是培养人,要求教育活动必须以人身心发展的规律为基础,安排适当的教育教学内容,采取有效的教育教学手段,开展富有人性化的教育活动。因此,心理学是教育学的基础学科。公共教育是一种物品,具有相对静态性。公共教育的目的在于探索公共教育资源的性质、特点、结构、功能和作用等问题,公共教育必须通过管理,实现公共教育资源的优化配置,才能体现公共教育的价值。公共管理学是公共教育管理的基础学科。

教育的主体是教育者和受教育者,教育的客体是教育内容,教育的中介是教育方法和手段;科学的教育是教育者、受教育者、教育内容和教育方法、手段的和谐统一。教育质量评估是考察教育效果的主要方法。公共教育的主体、客体和中介主要体现在公共教育管理中,政府、第三部门、学校和公民是公共教育管理的主体,公共教育资源是公共教育管理的客体,公共教育政策、法规、制度是公共教育管理的中介,而绩效评估是公共教育管理的主要方法。公共教育与教育的区别如表2所示。

笔者对教育经济与管理学问题域的厘定似乎冲撞了教育管理学问题域。事实并非如此。为了正确理解教育经济与管理学的内涵及其与教育管理学的关系,有必要在此进一步明确教育管理学的含义。

二、 教育管理学是研究学校教育管理客观规律的科学

教育管理的问题域模糊或教育管理问题域的扩张并挤占公共教育管理的问题域是导致教育经济与管理学彷徨或踯躅不前的根本原因。当然,这种状况的形成有其历史根源,并不是教育学家或教育管理学家主观使然,而是由于揭示新事物的新学科发展滞后性造成的。事实上,问题域模糊不仅不利于教育经济与管理学的发展,也影响教育管理学的成熟。教育管理学至今不能成为一门独立、成熟的学科正在于此。因此,正确认识教育管理学的研究对象,厘清教育管理学同教育经济与管理学研究的界限势在必行。

人们通常把美国教育家达顿和斯奈登的《美国公共教育管理》一书的公开出版作为教育管理学科形成的标志。事实上,在这部拥有31章、长达600余页的著作中,作者从美国学校管理介绍入手,对促进优质教育的因素、联邦政府与教育、州政府与教育及管理、地方政府与教育管理、教育管理中的问题、城市学校制度及管理、公共教育财政、校舍、教科书及其提供、教学与督学、教职工、教师服务与改进、幼儿园和小学督导、小学课程学习、等级与升级、中学管理、师范学校管理、职业教育管理、体育管理、改进教育管理、问题儿童教育管理、夜校和继续教育学校管理、义务教育和童工法、学校纪律与政府、教育财政、教育统计、学校记录和报告、公共教育的未知领域、学校与社会等方面,都作了详尽的论述。囊括了教育管理学和教育经济与管理学两个学科甚至是更多学科的内容。从学科规范的角度看,这部著作的内容充其量算是一部美国教育管理和公共教育管理问题研究的一个大综述,根本不能构成一个问题域明确、内在逻辑体系严谨的学科。

学科是特定认知活动领域中知识的集合。马克思指出:科学研究的区分,就是根据科学对象所具有的特殊矛盾性。因此对于某一现象的领域所特有的某一种矛盾的研究,就构成某一种科学的对象。教育管理学要成为一门独立的学科,必须满足问题域明确和具有科学性与价值性统一、学术性与社会性统一的学科规范要求。

教育管理学是研究学校教育管理客观规律的科学,即运用教育学和管理学的基本原理,研究学校教育的计划、组织、领导、实施和监控,保证教育目标顺利实现的规律的科学。可见,教育管理学是教育学和管理学的交叉学科。同时,由于教育管理学同教育学的目标一致,都是研究如何为培养人服务的科学,因此,教育管理学是教育学的分支学科。教育管理学管理的主体主要是政府、学校及其教育管理职能部门、业务部门和学校的各类社团、学术自治组织;教育管理学管理的客体包括教育及教育管理者、教育内容、教育运行、校园环境、校园文化和学生等;教育管理的中介包括与培养人、培养什么样的人和怎样培养人密切相关的政策、规章和制度等。这样,教育管理学的内容包括:教育管理组织、教育管理基本理论、教师(包括教育管理者)管理、教育内容管理、教育运行管理、校园环境和文化管理、学生管理、教育管理心理、教育管理伦理和教育评估等。由教育管理学衍生的学科包括:教育组织行为学、教师管理学、学生管理学、教学管理学、课程管理学、校园文化管理学、教育管理心理学、教育管理伦理学、教育管理评价学和教育管理统计学等诸多分支学科。值得一提的是,教育管理学不同于学校管理学。学校管理学是研究学校教育资源优化配置的科学,也可称学校教育资源管理学,是教育经济与管理学的分支学科。例如,对教师教育质量的管理是教育管理学的研究范畴,而对教师队伍数量及结构的科学配置就是学校管理学的研究范畴。

三、 教育经济与管理学是研究公共教育管理客观规律的科学

教育经济与管理学是关于公共教育管理客观规律的学问,即运用公共管理学的基本原理,研究公共教育计划、组织、领导、实施和监控,实现公共教育资源优化配置的规律的科学。教育经济与管理学是公共管理学的应用学科和分支学科。

公共管理学的形成是官僚体制下公共权力膨胀和异化导致的“政府失灵”和市场经济体制下自由竞争无序化、“滞涨”频发导致的“市场失灵”两个因素共同作用的结果。“政府失灵”要求公共管理主体多元化、民主化,“市场失灵”要求公共资源管理科学化、数量化。

长期以来,政府一直是公共教育管理当之无愧的主体,学校、第三部门和公民只是政府的附庸或管理对象。应该说,在官僚制形成和发展的初期,在公共权力常态运行的条件下,由政府配置有限的教育资源,对于提高公共教育效率、促进社会经济发展起到了积极的作用。但随着社会政治、经济和文化的迅猛发展,人们对教育的诉求乃至对教育条件和质量的要求开始增加,由单一政府提供的公共教育资源不足和管理水平不高的矛盾突显。而公共教育资金的投入具有规模大、周期长、回报率低等特征,非单一投资主体所能承担,或单一主体的投入能取得最好效果。公共产品理论尤其是准公共产品理论为解决公共教育资源供需矛盾提供了有效的途径,即运用市场机制实施公共教育费用投入多元化,建立民主化管理机制实现公共教育资源配置最优化。公共教育管理的民主性决定了教育经济与管理主体的多元性,于是,伴随着“小政府、大社会”的政府改革在各国的兴起,政府逐渐由“划桨者”转变为“掌舵人”。公共教育管理也由政府主导演变为由政府、第三部门、学校和公民共同主导。因此,教育经济与管理学管理的主体包括:政府、第三部门(或称非营利部门、独立部门等)、学校和公民。需要说明的是,学校具有独立再配置公共教育资源(学校教育资源)的功能,而且,学校管理的官僚化也可能出现权力膨胀导致“学校失灵”,学校也会面临着管理的民主化改革问题。

教育经济与管理学管理的客体即公共教育资源(包括公共教育投入资源和公共教育产出资源)。教育经济与管理学管理的目的在于通过公共教育政策、法规、制度的科学制定和正确执行对公共教育实施绩效管理,优化公共教育资源的配置,其中公共教育政策、法规、制度是教育经济与管理学管理的主要手段,绩效评估是教育经济与管理学管理的主要方法。教育经济与管理学同教育管理学的区别如表3所示

教育经济与管理学的研究内容包括:公共教育管理理论、公共教育管理组织、公共教育决策、公共教育政策、公共教育绩效管理、公共教育经济管理、公共教育财政管理、公共教育人力资源管理、公共教育科技管理、公共教育社会服务管理、公共教育管理心理和公共教育管理伦理等。由教育经济与管理学衍生的学科包括:公共教育行政学、学校管理学、公共教育决策学、公共教育政策学、公共教育财政学、公共教育经济学、公共教育伦理学、公共教育心理学、公共教育组织学、公共教育统计学、公共教育人力资源管理学、公共教育科技管理学、公共教育社会服务管理学、公共教育人才管理学等。

参考文献:

［1］劳凯声. 中国教育学研究的问题转向20世纪80年代以来教育学发展的新生长点［J］. 教育研究, 2004(4):17－21.

［2］柳海民. 教育原理［M］. 长春:东北师范大学出版社, 2000:139.

［3］[JP2]袁振国. 当代教育学［M］. 北京:教育科学出版社, 2004:4.[JP]［4］斯蒂格利茨. 经济学［M］. 北京:中国人民大学出版社, 1997:147.

［5］世界银行. 1997年世界发展报告:变革世界中的政府［R］. 北京: 中国财政经济出版社, 1997.

Educational Economy and Administrationthe Management Science of Public Education

SONG Guan-dong, ZHAO Wei, HUANG Xiao-lin

(School of Humanities & Law, Northeastern University ,Shenyang 110004, China)

Abstract:Public education came into being in the historical period when the social civilization developed to a certain degree. It is a contribution made by the state, groups or individuals, alone or together, to the society and to be shared by all the people with the aim of social servicea public or quasi-public service. On the other hand, the education in narrow sense is just a social activity to school people. Differing the public education from the education in narrow sense, the difference of studying category between the educational economy/administration and general education administration is clarified. The former is the science to find the objective laws of public education administration via the principle and methodology of public administration so as to improve the performance of public education, whereas the latter is to understand the objective laws of school/college education administration. There is an essential difference between both in the subject and object of research, goal and methodology.

Key words:education; public education; educational administration; educational economics and administration

(责任编辑:王 薇)

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