新时代基层法治政府建设理论定位与实践任务

摘 要：新时代，加快基层法治政府建设是贯彻全面依法治国战略的内在要求，具有十分重要的实践意义。搞清楚基层法治政府建设的属性、特征、要求等一般性理论问题是加快实践进程的前提，围绕新时代基层法治政府建设的特定目标，明晰实践任务和探索具体路径，将基层法治政府建设的理论定位与实践任务有机统一起来，真正解决基层法治政府建设过程中的“难点”和“痛点”问题。

关键词：新时代;基层;法治政府;理论;实践

中图分类号：D92     文献标识码：A     文章编号：1003-1502（2019）05-0109-12

为保证党中央在新时代关于全面依法治国的重大决策部署完全落到实处，2019年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅专门印发了《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，足以得见法治政府建设在新时代治国理政中的重要性和迫切性。众所周知，基层法治政府建设是我国法治政府建设中的基础环节，是实现基层治理法治化的关键部分。新的历史形势下，准确把握基层法治政府建设的特有属性，严格遵循基层法治政府建设的内在规律，明确基层法治政府建设的目标任务，才能实现“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的全面依法治国总目标。

一、我国基层法治政府的基本属性与主要特征

关于法治政府的内涵，学界已经有不少的理论概括。“法治政府既可指广义政府行使国家公权力的法治化，也可指狭义政府行使國家行政权的法治化”[1]。“政府由法律产生，政府由法律控制，政府依法管理，政府对法律负责”[2]。法治政府作为一个法律或法学概念，与之相对应的是人治政府，法治政府就是“由法统治并依法行政的政府形态”[3]。

在党中央明确提出“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的“三治一体”语境中，应当首先厘清法治政府与法治国家、法治社会的内涵及其相互关系。

法治国家应当包括国家执政权的法治化、国家立法权的法治化、国家行政权的法治化、国家司法权的法治化、国家军事权的法治化。法治政府即国家行政权的法治化，因而是法治国家内涵中的一个组成部分。“百度百科”认为“法治国家有时又称法治政府”，这种将法治国家与法治政府划等号的提法至少在这里是不准确的。尽管在法律意义上，政府有广义与狭义的概念，广义的政府概念似乎包含所有国家机关，但是，当与法治国家相提并论时，法治政府的政府概念显然是指狭义的国家行政主体。

法治社会是指与国家、政府相对应的社会团体与企事业单位等社会共同体的法治化。社会也有广义狭义之分，广义的社会应当包含国家、政府、社会团体与企事业单位等，而狭义的社会仅指与国家、政府相对应的社会团体与企事业单位等社会共同体[1]。广义的法治社会同样也包括法治政府在内，但是在“三治一体”语境下的法治社会，应当是狭义的法治社会，是指于国家、政府之外的社会团体与企事业单位等社会共同体的法治化。

笔者认为，法治政府是指服从法律统治，坚持法治原则，严格依法行政的国家行政主体。在我国，法治政府建设的责任主体主要是国家各级行政机关，从国务院《关于全面推进依法行政实施纲要》《关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》和中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015—2020年》等系列重要文件看，已经有了明确的规定性。但是，在行政与司法实践中，国家行政主体的外延应当小于广义的政府概念，大于狭义的政府概念即国家行政机关。国家行政主体除各级政府及其职能部门外，还应当包括法律授权的组织、行政机关委托的组织与个人。当法律、法规授权一些行政机构、企业组织、事业单位、社会团体与其他组织的行政权能时，他们就具备行政主体的资格。尽管学界有不同意见[4]，但司法裁判却有刘燕文诉北京大学行政诉讼案、田永诉北京科技大学行政诉讼案、冉利君诉高速公路管理公司行政诉讼案的判例[5]、于艳茹诉北京大学行政诉讼案等。在行政实践中，存在大量的行政委托情形，尤其是在基层政府的县、乡两级政府之间，县级人民政府及其职能部门常常将一些自己职权范围内的行政职权或行政事项委托给不具有该行政职权的乡镇人民政府或者其他组织与个人。这些被委托的组织与个人以委托方的名义行使行政职能，其法律后果由委托方承担。因而，他们也是法治政府建设的应有主体之一。

法治政府的“政府”既不是广义的包含所有国家机关的政府含义，也不是狭义的仅指国家行政机关的政府含义。而应当是中义状态的包括国家行政机关、法律授权组织、行政机关委托的组织与个人在内的国家行政主体。这样的定义，也符合县乡级基层政府的行政实践的客观实际。在“法治国家、法治政府、法治社会”“三治一体”相互关系中，法治政府处于法治国家、法治社会系统工程的起承转合的核心地位。

由此，本文在此将基层法治政府定义为： 服从法律统治，坚持法治原则，严格依法行政的县、乡级人民政府及其适格主体（法律授权的组织与受委托的组织与个人）。

从法治政府的一般特征看，其理论概括也比较多，从政府官员的角度，有代表性的观点有：国务院原副总理马凯认为，法治政府应具备五个基本特征：一是行政机构依法设立;二是行政权力依法取得;三是行政程序依法确定;四是行政行为依法作出;五是行政责任依法承担[6]。从学者的角度，马怀德认为，法治政府的基本特征是有限有为的政府、是透明廉洁的政府、是诚信负责的政府、是便民高效的服务型政府[7]。杨小军认为，法治政府的主要特征有，权力法定、监督法定、行为法定、程序法定、责任法定五个方面[3]。

作为处于县、乡级的基层法治政府的特征，在既应当具备上述学者概括的一般特征的基础上，还应当具有符合基层实际的法治特性。

其一是主体法定。基层法治政府的建设，应当首先规范基层行政机关及其内设机构的设置行为，通过加强行政组织法与行政编制法的立法建设，强化“行政机关是法律的产儿”的法治思维，切实改变同级政府机构名称五花八门，上下不对应的现状，切实改变随意设置领导小组、办公室、指挥部等临时性的无法律授权、无专业资质的组织，切实改变随意分立与合并行政区域、行政机构等行为。从而切实改变基层行政主体设置的无法性、恣意性与行政行为的混乱性。

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