创新管理方式　提高监管效能

国务院批准的国家工商总局新“三定”规定中，第四项主要职责是“承担监督管理流通领域商品质量和流通环节食品安全的责任”。长时间来，工商行政管理部门是监管市场主体和主体行为，新“三定”明确工商行政管理部门还要承担对市场客体的监管责任，这是一个新的监管领域，如何实现对流通领域商品质量和流通环节食品安全的有效监管，提高监管效能，是摆在工商行政管理部门面前的重大课题。

北京市工商局，从2002年开始对流通领域商品质量进行监管，接着又介入对流通环节食品安全的监管。经过几年的不懈努力，首都主流市场商品质量得到了控制，食品安全状况大幅度提升。北京奥运会期间，确保了奥运食品安全，无一例市场秩序恶性事件出现，无一例食品安全事故发生。在管理方式上，形成了以索票索证和销售台账为主要内容的商品市场准入制度，以商品质量抽检为主要内容的事中管理制度，以案件查处为主要内容的事后管理制度。实践证明，这些管理措施是有效的，短期内可行，但是从长期看投入的行政成本过大，而且管理漏洞比较多，需要在已有经验做法的基础上，探索和创新更为有效的管理方式。

一、明确流通领域商品质量监管的目标

目前，困扰工商行政管理部门一线执法人员对流通领域商品质量进行监管的主要问题是，商品质量监管责任很大，市场上商品种类又很多，感到抓不住。奥运保障一条成功的经验是通过重点管理实现风险控制。因此，重点管理的理念和管理方式同样适用于流通领域商品质量管理。

1　流通领域商品质量管理目标决定管理重点，商品质量管理目标可以分为两个层次，一是不出危害严重的商品质量事件，二是少出一般性商品质量问题。管理目标不同，确定商品质量管理重点的标准也不同。

(1)确定高危险商品的标准是风险度。即该商品一旦出现质量问题可能会给社会造成的危害程度。从食品看，如畜禽产品，因为消费量大，又屡屡在饲料添加剂上出问题，而且对人体健康影响很大，就是高风险商品。又如糕点、饮用水、奶、豆制品等，不仅消费量大，还是不经加工直接食用食品，一旦细菌污染对人体健康影响也很大，因此也是高风险商品，从一般商品看，建材中的细木工板、涂料，其中的有害物质对人体健康影响很大。汽车配件中的刹车盘、刹车油，以及涉及安全性能的低压电器、儿童玩具等也是高风险商品。

(2)确定一般性商品质量问题管理重点的标准是不合格率。从食品看，如蜜饯类食品尽管不合格率比较高，但因为消费量小，可以算是一般性食品质量问題。从一般商品看，尽管手机投诉量很高，但因为不涉及安全和健康，也可以算是一般性商品质量问题。

(3)实现高风险商品质量控制和一般性商品质量问题管理相结合。在实际监管工作中，高风险商品质量控制和一般性商品质量问题管理都是需要的，但又应该有侧重，不同层次管理目标应该兼顾。现在的问题是，对高风险商品质量控制的理性认识不足，缺少必要的风险评估，监管措施不到位，行动还不够自觉。日本问题大米的教训我们一定要汲取。对高风险商品，尽管问题发生率很低，但一旦出现问题影响就很大，必须形成定期抽检制度，实现防范性管理。

2　流通领域商品质量管理目标决定监管的內容，商品质量问题可以分为不同的层次，安全性能与使用性能相比，工商行政管理部门重点是监管安全性能。如服装织物有害物质超标，我们必须管，而且要主动管。如果是掉色或织物缩水率高等使用性能问题，不一定要主动去检查，主要可以根据消费者投诉进行后续管理。

3　对不同性质的商品质量问題，在处理方式上应该区别对待。商品质量问题按照危害程度大致可以分为三类，处理方式也应该有所区别。

第一，只是商品标签不合格等轻微的问题，应以提示为主。

第二，在产品使用性能上有瑕疵或产品质量与其注明的产品质量不符的产品质量问题。如羊绒衫羊绒标注含量与实际含量不符，属于欺诈，应依法进行行政处罚。对商品的处理，我国《产品质量法》将不合格产品分为劣质产品和处理品。处理品是指不存在危及人体健康，人身、财产安全的危险，仍有使用价值，但产品在使用性能上有瑕疵或者产品的质量与其包装上注明采用的质量标准所规定的质量指标、产品说明中明示的质量指标，以及以实物样品等方式表明的质量状况不符合的产品。对属于处理品的产品必须明示处理。

第三，存在安全问题的劣质产品。《产品质量法》明确，劣质产品是指产品质量不符合安全、卫生标准的要求，存在危及消费者人身、财产安全的危险，或者失去了产品应当具备的使用性能的产品。如服装织物有害物质超标。对劣质产品一定要退市。

工商行政管理部门对管理中遇到的不同性质商品质量问题的处理，应该做出明确、详细的规定。

二、实行《生产许可证》市场准入，强化商品经营企业的责任

市场准入是加强流通领域商品质量管理的关键环节。目前，主要是通过督促企业建立索票索证制度和进销货台账的方式进行准入管理，取得了一定成效。但是，企业建立索票索证制度和进销货台账更大程度是为了应付检查，索票索证漏洞很多，对保证经销商品质量作用非常有限。而且工商行政管理部门为督促检查企业建立索票索证制度和进销货台账，投入了过大的行政成本，

1　实行《生产许可证》市场准入是可供选择的实现形式

商品的生产、销售和消费是一个完整的链条。工商行政管理部门承担流通领域商品质量监管责任，但对流通环节的管理不可能脱离生产源头的管理，奥运食品安全保障起决定作用的是，工商干部在337个涉奥食品安全风险点的驻场管理，而这种管理主要是通过相关政府管理部门职能对接实现的。工商驻点干部通过严格查验由质量检测部门提供的食品质量检测报告，甄别不合格食品，通过这种管理职能的对接保障了供奥食品安全。交通管理部门为了保证电动自行车行驶安全，并不直接对电动自行车的安全性能进行检查或抽查，而是以质量管理部门产品质量检验合格的产品目录内的电动自行车作为准许上路的条件。实现政府管理部门职能对接，要从以往部门分割的管理转变为部门携手的链条式无缝隙管理。这种管理理念和管理方式，在流通领域商品质量管理上也是适用的，即工商行政管理部门借助质监部门在生产环节对商品质量的前期管理结果，实行《生产许可证》市场准入。

质监部门从1982年起开始实行《生产许可证》制度，至今已在66类重要工业产品实行了这项制度，食品是其中的一类。生产企业在取得《生产许可证》后，在商品外包装上要标注生产许可证编号。质监部门在给食品生产企业核发《生产许可证》的同时，发放QS标志，食品生产企业在食品外包装除标注《生产许可证》编号，还要加印QS食品市场准入标志，QS是“质量安全”的英文缩写，没有QS标志的食品不准进入市场销售。

实行《生产许可证》市场准入，就是工商行政管理部门将取得《生产许可证》的产品视为合格产品，将质监部

门形成的《生产许可证》目录，作为允许进入北京市场的商品目录。北京的商品销售企业只能根据《生产许可证》目录选择进货，不得从目录以外的生产企业进货和销售；商品零售商及食品中间消费者(饭店、单位食堂等)，根据《生产许可证》目录从批发市场选择进货：工商行政管理部门执法人员依据《生产许可证》目录对销售企业销售的商品进行检查；消费者根据《生产许可证》和食品OS标识选购商品，实现自我保护。

2　实行《生产许可证》市场准入的必要性和可能性

(1)在生产领域实现完全的商品质量控制短期内难以实现。监管商品质量必须管住源头，这是政府管理部门的共识。质监部门建立的商品《生产许可证》制度，就是力图从生产的源头把住商品质量关，这一管理办法符合发达国家通行的做法。然而，需要看到的是，由于我国商品生产企业绝大多数规模比较小，以食品生产企业为例，据2006年调查，在全国43.7万家食品加工企业中，77.8％为个体户，即10人以下的手工作坊，很难达到质监部门规定的生产条件和食品质量标准，取得《生产许可证》。而没有通过质量认证，获得《生产许可证》的企业整体生产规模、市场占有率占到50％以上。

2006年，国家工商总局对5个城市市场销售的内墙涂料进行质量抽检，合格率为83.5％；对3个城市市场销售的大芯板进行质量抽检，抽样合格率仅为32.2％。事实表明：从生产源头把住质量关目标的实现需要有一个过程，还可能是一个不短的过程，而且，这一目标不可能在全国同时实现。这就要求工商行政管理部门在流通领域要把住商品质量市场准入关。

(2)商品质量抽检不能代替源头的管理。实行商品质量抽检的实践已经证明这是一种有效的管理方式，必须坚持做下去，但是单纯的商品质量抽检不能解决不合格商品前面清后面又进的问题，而且商品质量抽检不可能覆盖所有商品。只有把住流通领域的人口，在商品质量抽检前面加设一道准入的门槛，才能最大限度地消除管理盲点。

(3)实行《生产许可证》市场准入具有法律依据。《产品质量法》明确规定：“禁止生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的标准和要求的工业产品。”《工业产品生产许可证试行条例》规定：“凡实施工业产品生产许可证的产品，企业必须取得生产许可证才具有生产该产品的资格。”“没有取得生产许可证的企业不得生产该产品。”这些都是强制性的规定。工商行政管理部门在流通领域实行《生产许可证》市场准入，只是借助了质监部门实施的《生产许可证》制度的结果，是在管理上的延伸，与有关法律法规的规定是一致的。温家宝总理在2008年召开的十一届全国人大一次会议所作的政府工作报告，在讲到健全产品质量安全监管体系时强调，要“严格执行生产许可、强制认证、注册备案制度，严把市场准入关”。在流通领域实行《生产许可证》市场准人，也与中央总体要求相一致。

(4)实行《生产许可证》市场准入已经具备了条件。目前，已经有66类商品及全部食品都实行了《生产许可证》制度，而且，质监部门形成的《生产许可证》目录，向社会开放，通过网络可以便捷地免费查询，在流通领域实行《生产许可证》市场准入已经具备了条件。

(5)《生产许可证》市场准入的实施。销售企业在进货时，应先进入质监总局的网站，输入商品包装上的《生产许可证》编号，即可获得相关信息。以查验供货商提供的《生产许可证》是否真实有效。真实，即厂名厂址是否相符，是否是该类商品的《生产许可证》。因为，《生产许可证》是按产品类别发放，只应用于同一企业的同类产品。同一企业不同类产品必须分别申办《生产许可证》。有效，是指《生产许可证》是否超过有效期，是否被吊销。通过这样的查验，可以堵塞索票索证过程中供货商提供假证明、假检测报告等漏洞。

(6)《生产许可证》市场准人的局限性。任何一种管理措施都不是十全十美的，实行《生产许可证》市场准入也必然存在局限性。一是具有《生产许可证》的生产企业，产品质量却不合格。如三鹿奶粉。二是生产企业生产的某一批次的产品质量不达标，这种情况是不可避免的，连世界名牌轿车都会出现批次不合格而召回的问题。上述问题都需要通过后续的质量抽检和市场管理作为补救。三是没有《生产许可证》的企业，假冒已经取得《生产许可证》企业的产品销售的现象会增加。但相比之下这些只是枝节问题，实行《生产许可证》市场准入，可以将相当一部分不合格商品挡在市场之外，达到净化市场的目的，这一基本作用不会因上述问题的存在而改变。

3　对没有列入《生产许可证》管理商品的节场准入方式

目前，在66类商品以外，还有相当多的商品没有列入《生产许可证》管理，大致可以分为两类：

一是没有列入《生产许可证》管理。但实行“三C”认证的产品。“三C”认证是符合国际通行做法的产品安全强制认证。“三C”认证与QS认证的主要区别在于，QS认证是行政行为，是质监部门直接对食品生产企业生产条件及其产品质量同时做出的双重认证，QS认证主要是针对食品，目前化妆品也列入了QS认证管理。“三C”认证是由质监部门认可的中介机构仅对产品质量进行的认证，“三C”认证主要是电器、玩具等产品，认证重点在于产品的安全性。QS认证和“三C”认证同属于强制性认证，未经认证的产品不得生产和销售。目前，“三C”认证包括22类159种产品，质监总局及国家认监委的网站都有“三C”认证产品目录，通过网络可以免费快捷的查询。因此，对“三C”认证产品的市场准入，可以类同于《生产许可证》市场准人的做法。

二是既没有列入《生产许可证》管理，又没有实行“三C”认证的产品。对这些产品，目前还是要以索票索证为主，杜绝“三无”产品进入市场。

三、扩大信息源，实行商品质量倒查制度

食品安全管理有一项行之有效的做法，通过建立信息网络，归集社会信息，及时发现食品安全事件，追查根源，及时采取措施堵塞漏洞。例如福寿螺事件的发现和解决。这一管理方式同样可以适用于商品质量管理。

1　扩大信息源。目前，商品质量管理的信息主要来自管理部门、消费者投诉举报、媒体信息。应该在此基础上，借助食品安全信息网络，进一步扩大信息源，建立商品安全监测信息系统，这是控制市场秩序，不出危害严重的商品质量事件的关键措施。扩大信息源包括：

一是与北京市卫生部门共建产品质量伤害监测系统，及时归集来自各医疗机构的产品质量伤害信息。目前，伤害是我国居民第五位的死因，是1至14岁儿童的第一位死因。试想如果三鹿奶粉事件中的受害儿童到医院治疗的信息能被及时采集，并反馈到政府管理部门，其不良后果将大大减小。

二是与北京市各质量检测机构实现不合格商品信息共享。北京的质量检测机构数量多，他们拥有的不合格商品质量信息，对工商行政管理部门加强流通领域商品质量管理具有重要参考价值。

三是与北京市交管部门实现由产品质量造成的交

通事故信息共享。我国目前交通事故死亡人数位居世界第一，每年约10万人。其中大量事故是由于不合格的汽车产品及汽车配件造成的。

此外，还应与行业协会等实现商品质量信息共享。

2　实行商品质量倒查制度。即通过对缺陷商品受害人或不合格商品送检人的访问调查，进行分析评估，锁定疑似有质量问题商品，抽样送检，这将是一种全新的管理方式，管理目标直接指向不合格商品，可以做到商品质量问题早发现、早控制、早解决，防止危害扩大形成商品质量事件。

3　实行商品质量倒查制度的难点。难点在于信息归集。解决这一难点问题主要不能靠单位间的个别协商，应该通过制定政府规范性文件的方式加以解决。

四、实行流通领域商品质量风险评估制度

为了减少流通领域商品质量管理的盲目性，使管理更具有针对性，有必要建立流通领域商品质量风险评估制度。

一是对各类商品的质量风险进行分析评估，制定高风险商品目录。高风险商品应该是动态的，如三鹿奶粉事件出现后，奶粉上下游产品就成为高风险商品，应列为抽检重点。

二是对某类商品的质量风险进行分析评估，确定商品抽检需要重点检测的项目。

三是对归集的商品质量信息进行分析，对可能发生问题的概率和可能造成的后果进行风险评估。

四是对检测出的商品质量问题性质作出评估j提出是否需要退市的建议。

区县工商分局也应根据辖区特点进行商品质量评估。

五、实现市场客体管理与市场主体管理结合，促进企业自律

商品质量管理是堵，是一种被动的管理，只有将市场客体管理与市场主体管理相结合。才具有防范的作用，才更加具有管理的主动性。实现市场客体管理与市场主体管理相结合的途径是，将商品质量管理纳入企业信用管理的框架。经销企业的销售行为其实就是一种服务行为。而企业的服务质量是企业信用的重要内容。

一是将目前拥有的商品质量管理系统的信息，根据消费者的需求，整合成为对消费者有用便于查询的最终服务产品。链接到企业信用信息系统，作为企业信用信息系统的一个分项。

二是对生产企业或超市、商场商品质量抽检次数与合格次数，作为企业信用信息的内容向社会公开。公开质量抽检信息，对好的企业是信用激励，对差的企业就是信用约束，有利于督促企业加强商品质量管理，实现企业自律。

六、提高商品质量抽检的有效性

商品质量抽检是工商行政管理部门实现商品质量管理的重要手段。商品质量抽检的目的是发现不合格商品，净化市场。因此，必须注重提高商品质量抽检的有效性。

1　商品质量抽检要向服务领域延伸。目前，商品质量抽检的重点是大型超市、大商场。应进一步向服务领域延伸。奥运保障期间，朝阳分局对涉奥签约的54家宾馆、饭店商品质量进行抽检，包括牙刷、肥皂、洗发水、浴液等6大类290种商品，不合格率达11.4％，有23家涉奥宾馆、饭店使用的客用商品存在质量问题，其中包括4家五星级饭店。顺义分局在辖区大型宾馆、饭店，抽取31个检测样本，不合格率高达71％。目前，遍布街巷的小食杂店也是商品质量管理的薄弱环节。

2　商品质量抽检要向农村延伸。目前，农村边远地区商品质量监管是薄弱环节。治本措施是建立健全配送体系，加强对农村边远地区商品质量监管。

3　商品质量抽检要向流通领域生产资料延伸。工商行政管理部门对流通领域生产资料的管理涉足不多。奥运保障期间，朝阳分局与质监部门共同对奥运12个新建场馆、6个配套设施工程建筑材料质量进行监管，及时发现并制止了一些建材供应商使用假资质、假质量检验报告向奥运工程供应建筑材料，并通过质量抽检发现大量不合格建材，共办理商品质量案件11件，是工商行政管理部门加强对流通领域生产资料质量管理的良好开端。

4　商品质量抽捡要向物流高端环节延伸。物流是环环相扣的链条。在链条的高端，企业数量比较少、企业经营规模比较大、辐射范围比较广，企业内部管理制度比较完善、自律意识比较强，监管这类企业，行政成本比较低，监管效果明显。链条低端企业数量多、企业规模一般比较小，自律意识差，商品流转到零售店，就像撒开的沙子，管理难度大，管理效果差。因此，管住物流的高端企业，对落实流通领域商品质量管理责任，可以起到事半功倍的效果。

一是加强对物流配送中心的商品质量管理。奥运食品安全保障中。几次重大食品安全事件都是在物流配送中心被及时发现和解决的，可见物流配送中心在保证商品质量方面具有举足轻重的作用，二是加强对批发市场的商品质量管理。如顺义区零售食品70％来自石门批发市场，可见加强批发市场商品质量管理的重要性。三是加强对总经销、总代理、连锁超市总店等类企业的商品质量管理，以减轻下游市场的监管压力，提高监管效能。

5　科学取样对提高商品质量抽检效果具有重要作用。商品质量抽检的目的是发现商品质量问题。由于工商干部缺少商品专业知识，市场随机抽取样本效果并不好。根据基层管理干部的经验，由专业人士或质量监测机构人员协助抽取检测样本，可以大幅度提高商品质量问题发现率。

七、建立全国商品质量管理网，通过整合全国工商管理职能提高管理效能

在市场经济条件下，物流并没有地域限制，而工商行政管理部门对流通领域商品质量监管却存在地域限制，成为影响流通领域商品质量监管效能的一大障碍。由于受到监管地域的限制，辖区工商局发现不合格商品，只能对经销商作出处罚，很难涉及生产企业。企业生产的不合格产品，东方不亮西方亮，仍能够顺畅地进入其他地域的市场销售。为解决这一矛盾，提高管理效能，建议国家工商总局建立全国流通领域商品质量管理网，各省市工商局有关商品质量管理的信息统一上网，实现信息共享。

建立全国流通领域商品质量管理网的作用：一是某个工商局检测出的不合格商品信息一经在网上发布，其他地区工商局，根据发布的信息，可以对同批次商品直接下架，对不同批次的商品可以作为重点进行抽检。二是根据网上发布的检测合格的商品信息，其他工商局对同批次的商品不用再做重复抽检，降低行政成本。三是打破了市场分地域监管的旧格局，对全国工商管理系统的管理职能进行整合，实现大监管，使不合格商品设有机会进入市场。四是有利于打破地方保护，净化市场环境。构建全国流通领域商品质量管理网，其管理效能比任何行政处罚手段都会更加有效。

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