进一步改革和完善党的领导方式和执政方式

[摘要]改革和完善党的领导方式和执政方式，对于推进社会主义民主政治建设具有全局性作用。正确解决当前这方面存在的问题，必须树立正确的执政理念，坚持依法执政。

[关键词]党；领导方式；执政方式；问题；对策

[中图分类号]D251[文献标识码]A[文章编号] 1007-1962（2003）20-0008-03

党的十六大报告指出：“改革和完善党的领导方式和执政方式，这对于推进社会主义民主政治建设，具有全局性作用。”深入学习贯彻党的十六大精神，提高党的执政能力和领导水平，是进入新世纪、新阶段各级党组织亟待研究解决的一个重大课题。

改革开放20多年来特别是党的十六大以来，各级党组织和广大党员干部注重研究新时期党的建设面临的重大理论和现实问题，深化对中国共产党执政规律的认识，积极探索改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度，做了大量的工作，取得了明显成效。但在调查中我们也发现，党的领导方式、执政方式还有许多亟待改革和完善的方面。主要存在以下问题。

1．高度集权的传统执政方式仍然存在。党执政后，建立起了高度集中的计划经济体制和高度集权的党的一元化领导体制。这种体制在当时的条件和环境下起到巩固政权、稳定政局和发展经济的重要作用。但在这种体制下，党组织管了许多不该管、也管不好的事情，在部分党员干部身上出现了严重的官僚主义。进入开放性的发展社会主义市场经济的新阶段，这种传统的执政方式仍然在一些地方和单位不同程度地存在着，主要表现为两种形式：一种是“以党代法”。有的把党的机关视同权力机关，把人大看作是自己管辖的部门，直接对其发号施令；有的党委发文作出行政决定，出现了引起行政诉讼后拿出党委文件上法庭的现象；有的党委提交人大常委会任免的干部，要求都通过，有的干部落选后由党委调任新的领导职务，使人大依法选举流于形式。还有的甚至以“积极贯彻党委意图”为名直接干预党员人大代表行使法律权力。另一种是“以党代政”。有的认为，党是执政党，就该人财物统管，否则党就会被架空。因此，大事小事一把抓，一些党委负责人整天忙于具体事务，党要管党成了空话。

2．领导方法、管理方式不适应形势任务的要求。在新形势下，党的领导方式和执政方式必须积极应对我国社会主义市场经济发展，依法治国方略实施，经济全球化趋势加快，国民经济和社会信息化浪潮的挑战，不断研究新情况，总结新经验，解决新问题，逐步完善党的领导制度和工作机制。而现实中，一些党员干部存在许多与形势任务不相适应的问题，他们往往感到“老办法不管用、新办法不会用”。有的仍以计划经济时期的决策思路、理论方法和工作作风来处理社会转型中出现的几个“多样化”问题。这样工作起来必然阻力较大，困难较多，在时代发展和社会变化的实际面前比较被动。目前在一些地方政府的管理方式还是“重管理，轻服务”，这与改革开放、经济全球化很不适应。外商来中国投资不仅仅来接受管理，更需要的是优质服务。必须实现管理与服务的统一，这关系到一个地区的综合竞争力。这就要求政府的管理方式转到服务上，增强市场导向、信息导向。

3．常委与人大、政府、政协的关系不够协调。一方面，一些地方党委、人大、政府和政协四套班子的权力过分集中于党委，党委的权力又过分集中于常委会，常委会的权力又过分集中于书记。另一方面，一些地方人大、政府、政协的领导同志不能自觉地维护党的权威，有些在人大、政府、政协工作的党员干部，缺乏党员意识，过分强调各自的职责和权力，甚至与党委争权力。从体制上看，党委、人大、政府、政协四套班子的职能和相互关系，制度上还缺乏明确具体的规定，在实践中也很难把握和操作。比如，党委如何依据宪法和法律来执政，如何通过法定的国家政权组织形式（各级人民代表大会和“一府两院”）执政，等等，需要积极探索。另外，党政职能相近的一些部门，机构重叠，领导交叉分工，权利职责不清，拉大了决策层与执行层的距离，降低了政府工作效率。

4．权力过分集中于“一把手”的现象较为突出。产生这种现象的原因，一是权力的运行不科学规范，权力过分集中于某些个人。什么事都要党委书记拍板、挂帅。二是领导人的个人素质问题。有的一把手受“官本位”思想影响，把自己凌驾于组织之上，听不得不同意见，形成“一言堂”。三是对权力运行缺乏有效的监督。从监督体系讲，我们有许多很好的监督渠道，如上级监督、同级监督、党内监督、法律监督、群众监督、舆论监督等等，但是这些渠道对一个地方、一个单位的最高决策者来说，很难落实到位，因为一切工作都由一把手来领导、来推动，特别是监督者的进退去留在很大程度上由一把手来掌握，所以常常出现“不好监督、不便监督、不愿监督、不敢监督”的情况。

5．党的议事决策原则和工作制度不能很好贯彻落实。党中央对党委议事决策原则科学概括为“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”。但在实际工作中，还存在不少问题。一方面，党的民主集中制原则执行不严格，力度不够，导致党的领导制度和工作机制形同虚设。另一方面，对于这些不落实的情况，相应的监督制约机制没有跟上，造成有章不循或者违章不究的状况。

改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度，是执政的共产党坚持长期执政，巩固执政地位必须遵循的基本规律。特别是党在经受两大历史课题考验的情况下，要保持长期执政的地位，就必须牢固树立正确的执政理念，坚持依法执政，使党的领导尽快走上科学化、法治化的轨道。

（一）要正确把握执政党领导与社会主义法治的关系，坚持依法执政

市场经济是法制经济，为了适应从计划经济向市场经济的转变，党的十五大提出“依法治国”建设社会主义法治国家的目标。党的十六大又提出坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导的要求。这不仅意味着传统的党的领导方式和执政方式必须变革，还意味着党的权力必须与法律保持统一，党必须通过法律实现执政目标。

坚持依法执政，正确处理党的领导与社会主义法治的关系，是实现党的领导方式和执政方式转变的关键。坚持依法执政，一要实现由人治观向法治观的转变，不断提高广大干部、群众的法律意识和法制观念。目前，人民群众对干部议论最多的是权大于法的问题，最担心的是国家法律得不到严格的遵守。因此，要通过多种途径的学习和实践，务必使各级领导干部的法律知识和依法管理经济社会事务的水平，尽快有一个较大的提高，彻底改变那种把领导人的话当“法”，不赞成领导人的话叫“违法”，领导人的话改变了，“法”也跟着改变的不正常的现象。当然应该看到，一种观念的树立，一种意识的培养，需要一个相当长的过程，特别是在有几千年封建传统文化影响的中国社会，法治观念的积淀比较薄弱，由人治向法制转变的历史任务是长期的，艰巨的。因此，广大党员特别是党的各级领导干部，务必要认真学习法律知识，增强法律意识，提高依法执政能力，树立牢固的法治观念，以良好的法律素质，为依法治国、依法执政打下坚实的思想基础。二要坚持党必须在宪法和法律的范围内活动。要求每一个党员、干部和党组织的活动必须与国家的宪法和法律相一致。为此要从两方面作出努力：一方面，解决好党要通过法定程序把党的路线、方针、政策、主张转变成国家的意志，从法律制度上保证党的基本路线、基本方针的长期稳定和有效实施，从而彻底改变长期以来形成的依赖行政手段实施领导的习惯，将党的执政重心真正转移到政治、思想和组织领导上来。另一方面，解决好事实上存在的一些领导干部中的“有法不依、执法不严、违法不究”的问题。三要加强立法工作，建立社会主义法治体系。党的十一届三中全会以后，我国的立法工作取得重大进展，目前一个以宪法为核心的社会主义法律体系已初具规模。但是也存在着一些问题，对于目前事实上存在着的以维护部门利益，甚至以乱收费为目的的内部规章和多种土政策，法律的规范还是显得不够，由此也降低了人民群众对依法治国、依法执政的期望值。因此，必须建立一个完备的法律体系，对那些危害群众利益的各种土政策给予法律规范。正如江泽民同志在党的十五大报告中所指出的：“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。”

（二）要科学规范和处理执政党领导与人大、政府、政协及人民团体的关系，支持人民当家作主

共产党的执政归根到底是要保证人民享有广泛的民主权利，对国家社会生活实现党的领导。而要从根本上解决这一问题，就必须科学规范和正确处理好以下几个关系：

1．处理好党委与人大的关系，支持和保证人民代表大会及常委会依法行使权力，这是党委总揽全局、协调各方的难点。要着眼实际处理好三个具体关系：（1）正确处理党的领导权与人大职权的关系。党对国家事务的领导权和人民代表大会的职权有很大不同。执政党对国家事务的这种领导权是“建议权”，对国家行政机关重要职务的人选是“推荐权”，只有经人大及其常务委员会通过后，才具有法律效果。（2）正确处理党组织与人大“组织”的关系，避免党组织代替人大组织行使职能。各级党委对人大的领导是政治领导，不是行政隶属关系。党组织要依法支持人大组织行使权力、发挥国家权力组织的职能。（3）正确处理党委建议和人大决议之间的关系，切实做到党委建议服从人大决议。

2．处理好党委与政府的关系，坚持党政分开，支持政府履行法定职能依法行政。首先，要明确党与政府各自的职能。人民政府是由人民代表大会选举产生的行政执行机关，是人民意志的执行者，承担着管理社会的职能。党委不是权力机关，也不是公共服务机关，它对国家权力机关实施政治、思想、组织领导。因此，党委不能包办政府工作，或者直接以党委的名义实施行政管理，而是通过政治原则、政治方向、重要决策的领导和思想、政治工作以及向政权机关推荐重要干部来实现领导。其次，要坚持党政职能分开，按照不同的领导体制行使职能。党委采取集体领导制，政府采取的是行政首长负责制。所以，党委不能直接干预政府的施政过程，凡是政府中关系全局的重要决策，应由政府主要负责人提交党委会讨论决定，会议通过后由政府组织实施。党对政府经济工作的领导，主要是通过制定正确的决策，经法律程序，权力机关认定后，再由政府党组和党员领导干部贯彻执行，不能由党委直接组织人大、政府机构具体执行，党委只是起保证监督作用。第三，要提供组织保障。按照党政分开的原则调整党的组织形式和工作机构，不再设立与政府职能重叠的直接分管政府工作的专职书记、常委，以及相对应的党务部门。坚决避免因人设事，干涉行政事务的现象出现。

3．处理好党委与政协的关系，支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。共产党领导的多党合作和政治协商制度是与中国国情相适应的具有中国特色的社会主义政党制度。它确定了共产党在国家政治生活中的领导地位，而不是各党派轮流执政。民主党派在国家政权中处于同共产党合作共事和参政议政的地位，而不是在野党、反对党。中国政局要稳定，就必须稳定这个格局。”^[1]党要在这个格局中发挥领导作用，支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能，必须注意以下三点：（l）各级党委要加强对政协和各民主党派的领导，始终不渝地保持党对统一战线的领导权。（2）进一步发挥民主党派和无党派人士在人民代表大会和政协组织中的作用，认真听取来自各方面的建议、意见和批评。特别是发挥民主党派、政协在国家大政方针、地方重要事务、政策法令的参政议政民主监督的作用。(3)进一步科学规范政治协商监督的内容、范围、形式、具体程序、议政原则，避免事实上存在的一些随意性，以保证监督渠道的畅通。

4．处理好党委与人民团体的关系，加强党对工会、共青团和妇联等人民团体的领导。要注意防止和克服人民团体行政化的问题。人民团体是党联系群众的桥梁和纽带，党要通过人民团体加强同群众的密切联系。党组织要支持人民团体依照法律和各自章程开展工作。同时，党委要对人民团体给予更多的关心。

（三）要改善执政党领导的内部关系，提高总揽全局、协调各方的能力

进一步改革和完善党的工作机构和工作机制。要解决党政职能交叉重复问题。党的组织彻底从权力的职能部门退出来，把权力还于政府，党组织不再代替国家包揽行政事务，地方党委着重抓好本地区的宏观决策。要进一步理顺党委与人大、政府、政协党组的关系，确保党委在同级其它组织中的领导核心作用，集中精力抓大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。

进一步改革和完善党的工作制度，坚持和健全集体领导与个人分工负责相结合的制度。要建立地方党委议事表决制度。对关系地方发展的重大事项，实行有记名的表决制，并且记录在案，作为考核党委领导成员的重要内容。对于重大的人事任免事项，实行无记名表决制，坚持少数服从多数的原则，绝不允许任何领导人有个人专断或个人凌驾于组织之上的行为发生。要强化党内决策制度的规范化建设。要完善党内监督机制，建立地方党的纪委向上级党委、上级纪委负责体制。建立地方党委主要负责人任期责任制，以保持党委领导班子的生机和活力。

注 释

[1] 《十三大以来重要文献选编》（中），人民出版社1992年版，第809页。

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