从公共行政发展史论公共行政中管理途径与法律途径的冲突与规制

【摘 要】公共行政学的理论具有不同质性,因此,公共行政学有着不同的研究途径。本文从公共行政发展史的角度出发,纵观公共行政发展的脉络,了解公共行政的管理、政治和法律途径,分析管理途径和法律途径的冲突,并设想在未来的治理中如何规制这些冲突。

【关键词】公共行政;管理途径;法律途径

中图分类号:D523 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)06-0248-01

1 公共行政发展的脉络及三种研究途径

1.1 公共行政发展的脉络

目前,学术界对于公共行政的发展脉络虽表述不同,但大体分为六个阶段:第一阶段是提出与创立时期。19世纪末,随着资本主义矛盾的激化,行政学应运而生。第二阶段是行政学的正统时期。这一时期认为经济和效率是行政管理的基本准则。第三阶段是批判与转变时期。国家开始对经济和社会进行全面干预,行政学也进入了不断深化改革的时期。第四阶段是应用与发展时期。20世纪60年代,科技的发展也为行政学的发展注入了新的活力。这一时期的行政学由纯理论的研究转向应用研究。第五阶段是挑战与创新时期。20世纪70年代,西方国家的经济陷入“滞胀”的困境。由美国青年行政学者发起的“新公共行政”运动得到发扬光大。第六阶段是总结与探索时期。从20世纪80年代开始,公共行政学开始了对本学科历史发展的回顾和反思。一场以“新公共管理运动”为标志的大幅度行政改革在美国等多个国家开展。此外,登哈特的“新公共服务理论”和罗森布鲁姆的“多元公共行政观”至今仍非常值得学术界的探讨。

1.2 管理、政治、法律三种研究途径

罗森布鲁姆的“多元公共行政观”认为公共行政从来不是一个同质的研究领域,它的研究途径是多元的,这产生于公共行政的复杂性。长期以来,对公共行政领域的研究存在三种途径,即管理、政治和法律。管理途径管已经发展成为传统管理途径和新公共管理途径两种思路。根据传统管理途径的观点,公共行政的意义在于追求效率、效能以及经济的最大化。新公共管理途径的基本价值观是强调成本——效益以及顾客的回应性。这一途径主要是改革原有的陈旧模式,以期改善公共部门的绩效。公共行政的政治途径所强调的价值观是“代表性”、“政治回应”、“责任”等。公共行政研究的法律途径主要是将公共行政看做特定环境中应用法律和实施法律的活动。法律途径的公共行政强调法治,这包含着以下四个方面的核心价值:“程序性正当法律程序”、个人应享有的实质权利和法律的平等保护权、公平、诚实。

2 公共行政中管理途径与法律途径的冲突

在公共行政的三种视角中,管理视角和法律视角的价值观最为相对,管理途径强调效率,而法律途径则强调公平,两种途径的冲突主要表现为以下几点:

2.1 组织结构方面的冲突

传统管理途径主张公共部门应该采取官僚制组织结构,以专业化分工、统一指挥与协调达到高效的目的。新公共管理途径主张组织结构应当整合组织内部的各项行动并尽量地授权给各分工单位,组织结构趋向于扁平化和自主性。而在法律的视野中,公共行政研究强调行使裁决功能的行政机构必须有很大的独立性,独立于政府其他部门之外。

2.2 人事行政方面的冲突

管理途径的人事行政主张人事工作应促使效率、经济和管理效能的最大化。其假设是公共服务应该非政治化,应该像企业一样运作。而法律途径则高度重视求职者的权利和自由,将公民与政府之间的宪法关系置于公共机构雇佣关系之上,强调公平平等程序的必要和法律平等保护的需要。

2.3 预算和财政方面的冲突

传统管理观点尝试发展一种预算途径,来提升经济、管理效能的价值,寻求以预算来削弱浪费的情况、强化对政府运作的管理控制。新公共管理以市场力量为手段,特别强调绩效和对顾客的回应,例如新绩效预算。而法律途径则试着去保护宪法的完整性和个人权利,确保人人在法律之下有同等的保障,以及改善程序正义及公平性。

2.4 政策分析与执行评估的冲突

传统管理观点强调政策执行的效率、效能及经济,偏好政策执行的评估技术并主张行政机关要控制调查过程。新公共管理主张政府应该安排公共服务的提供,而不应该自己直接提供服务。法律关注的焦点在于宪法的完整性、平等保护、公平、以及个体权利的保护,主张向行政服务的接受者、行政管制的对象提供程序上的保障,以防止他们的权益受到损害。

3 公共行政中管理途径与法律途径冲突的规制

3.1 整合两种研究途径,进行全面分析

罗森布鲁姆曾经说过,“尽管不同途径的价值和主张是冲突的,但平衡各种矛盾和冲突正是公共行政艺术的精髓所在。”管理与法律所代表的价值对于公共行政而言同等重要,处于并列地位,单独强调某种价值诉求都是片面的。这种价值诉求的冲突也从理论上表现了公共行政实践中的困境。这里说的整合并不是融合两者的矛盾,而是运用两种视角去全面的看待问题。

3.2 重视法律途径的应用

在以往的实践经验中,管理途径更加受到人们的重视和青睐。管理途径强调行政理性、效率、效能和经济等工具理性的价值。不可否认,它对公共行政的贡献是巨大的,但另一不可否认的事实是管理途径忽略了民主宪政的基本价值,忽视了公共行政在捍卫这些基本价值方面的正当角色。因此,在以后的治理实践中要更加推崇将法律途径纳入研究的视角中,并强调“法律继续为公共行政之核心议题”。

3.3 承认其根本冲突,并以权变的思想去解决具体问题

行政管理者必须承认两者价值诉求的差异,不能盲目融合两种截然不同的途径。此外,管理途径和法律途径的并没有高低之分,也不可能做出先后的价值排序,因而整合两种途径的有效方法还在于对每一种研究途径的适用条件、背景作出更详细的分析。以权变的思想即具体问题具体分析的思想去解决实际问题。例如罗森布鲁姆在书中曾指出,当涉及灾难的预防时,适合管理途径的办法;当涉及平衡双方当事人利益时,适合法律途径的分析。

参考文献:

[1] 丁煌.西方行政学说史[M].武汉;武汉大学出版社,2004

[2] [美]戴维.罗森布鲁姆,罗伯特.S.克拉夫丘克.公共行政学:管理、政治、法律的途径[M].北京;中国人民大学出版社,2002

[3] 胥焱.论公共行政学研究途径的构建与冲突[J].湖北社会科学,2004.9

[4] 范海杰.公共行政的多元视角——评《公共行政学:管理、政治和法律途径》一书[J].经济论丛,2008.6

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