我国高校绩效预算评价体系存在的问题及对策研究

摘要：随着我国高等教育办学规模的扩大和办学设施逐步发展，各项资金流向高校迅速提升，高等教育办学社会效益和经济效益日显突出。然而，与此同时，我国高等院校预算绩效评价仍然存在许多问题，如资金的投入与产出不相符，学生培养成本膨胀，负债率偏高，资金使用率不高等等。在这种状况下，既要保证各项工作的顺利完成，又要完成特定的教育事业发展目标，有必要对我国高等学校的预算绩效评价体系仍需要深入研究，采取有效措施，提高资金的使用率。

Abstract： With the expansion of the scale of running higher education in China and the gradual development of school-running facilities， the flow of funds to colleges and universities has rapidly increased， and the social and economic benefits of higher education have become increasingly prominent. However， at the same time， there are still many problems in the evaluation of budget performance of higher education institutions in China. For example， the input and output of funds are not consistent， the cost of student training is expanding， the debt ratio is high， and the utilization rate of funds is not high. Under such circumstances， in order to ensure the smooth completion of various tasks and achieve specific educational development goals， it is necessary to conduct in-depth research on the budget performance evaluation system of higher education institutions in China and take effective measures to improve the use rate of funds.

关键词：高等院校;预算评价机制;预算绩效管理

Key words： higher education institutions;budget evaluation mechanism;budget performance management

中图分类号：F812.45                                      文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2019）34-0003-03

0  引言

高等教育在各国的经济发展、文化传承和社会进步等方面都扮演着举足轻重的角色，是国家创新的主要来源。高等院校是高等教育的主体，其预算绩效评估贯穿整个预算分配、使用和决算的过程，对高等教育的发展影响深远。预算绩效不单是预算方法的一种创新，还是政府管理理念的一次大革命。如美国的《政府绩效与成果法》、澳大利亚的《计划管理与预算》和新西兰的《公共财政法》等，这些法案都强烈要求公共部门转变预算模式，也就是从传统的“基数+增长”的增量绩效预算转向更加注重绩效、注重結果的预算绩效。我国历来重视公共部门预算绩效管理，自2003年中央提出“建立绩效预算评价体系”以来，中央和地方各级财政部门、政府部门机构均开展了许多有益的探索性工作，为了加强对预算绩效考评工作的规范化指导，财政部先后出台了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》（财预[2005]86号）、《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416号），要求进一步推进财政精细化、科学化管理，并强化预算支出的效率。

国外对高等教育绩效预算评价的研究最早可以追朔到2004年，David Draper &Mark Gittoes（2004）从实证或统计的角度分析了绩效指标设计在英国大学预算绩效中的作用和功能，并针对重大问题提出了建议，认为扩大高等教育机构的自主权应促进高等教育资金来源的多样化，促进高校财务能力的可持续发展。与此同时，政府和高等教育机构之间的联系需要进行重组，以确保高等教育机构可持续的发展能力，以满足公共利益的需求。该报告还表明政府与高等院校之间的关系中，政府应扮演的关键角色，主要有：拨款人、策划人、资产所有人、合作伙伴等。而我国对高校预算绩效的研究起步较晚，主要表现在以下三方面：绩效理论、预算绩效评价指标及预算绩效评价方法（夏丹，杜国良，2019）。

1  预算绩效评价机制在高校预算管理中作用

预算绩效评估机制在高校预算管理中扮演至关重要的角色。通过有针对性的目标系统评估预算的执行和完成情况，通过合理的程序和方法进行评估，并检查高等教育和内部事务机构，可发现各部门的绩效目标是否得到满足，奖惩是否公正，是否发挥奖励作用。绩效评价是加强高等院校预算管理的需要，使高等院校实现有效的激励机制，只有在实践中不断完善绩效评价指标和方法，才能更好促进全面预算管理工作的发展，保证高等院校发展战略目标的实现。其作用主要体现在以下三点：

1.1 确保高校不会偏离设定的发展目标

实施预算绩效评估的基本前提是制定高校发展战略目标，然后根据绩效目标，即高等教育机构要实现的学校和社会职能，分解高等学校的主要业务活动，使得高校的办学水平获得社会认可。预算绩效评价就是通过绩效目标的设定，确定各种活动的预算经费支出达到的绩效目标，高等院校的发展战略目标与预算编制、预算执行和预算控制始终紧密联系在一起，使预算的整个过程都能围绕着高等院校的发展目标实行。通过对高等院校预算进行绩效评价，有助于保证高等院校在预算的整个过程中不偏离设定的发展目标。

1.2 提高预算使用效率

高校须设立预算绩效考核机制，提高预算使用效率，逐步实现金融资本投资管理，注重管理支出的影响。预算管理存在“重分配、轻管理”情况，应当把有限的财力资源，能够有效配置于最相适应的方向上，发挥出最大的使用效益，减少不必要的浪费。对资金分配决策和资金使用效率难以形成有效的监督和控制。由于对资金分配决策和资金使用效率没有有效的监督和控制，通过实施高校预算评估绩效方式，可以科学地、有效地、完整地对预算支出的有效性进行评估，挖掘预算执行中存在的问题，找出问题产生的原因，明确相关责任。

1.3 有助于高等院校提高预算管理水平

随着持续国家财政管理体制的改革，已经实施预算部门和国库集中收付中心两条收支线，以及高校资金使用的自由将被降低，这就敦促更高校尽快改变了传统的预算管理模式。基于科学的高校预算资金管理状况评估，制定发展规划，按照发展规划编制预算执行，并及时根据预算实施概况评估，这有助于高校改善管理和提高效率。如果不熟悉高校财务状况，只依靠需求而不考虑资金数量和预算使用效率来实现巨大的不平衡，将有可能导致资本的严重资本缺陷，甚至形成资本中断。因此，高校预算考核机制，在总体上可以理解将财务状况作为一个整体，突出重点，合理配置资金，提高资金的使用效率，从而指导高等院校的资金使用与预算管理。一个良好稳健的绩效评估在高校财务管理中作用日益突出，高校需求也日益提高。与此同时，财务人员必须改变他们的财务管理理念，从会计到管理会计核算，他们必须解决思维原始的方式，开阔思路和加强预算管理，提高预算管理和业务技能，并指定正确的好处。开源节流，增加收入，减少开支，加强控制高校发展所需成本，引导高校合理配置教育资源，发展预算管理的模式，以符合国家预算的基础管理，并使得高校逐步发展自身与完善自身。做好预算绩效管理，首先要做好控制高校预算编制预算，准确评估高校财务管理运作水平，了解高校各预算部门的执行情况、项目作用和资源配置的作用，并在实施过程中获得及时反馈，尤其是通过建立预算绩效评估系统来发现和巩固日常工作中的薄弱环节。

2  我国高等院校预算管理中存在的主要问题

2.1 财务预算绩效管理意识不强

我国许多高等院校预算管理观念落后，思想没有转变。一般而言，预算是向高级财务部门申请资金，根据高级财务部门的资助计划进行开支。在预算资金的分配上认为哪里急需用钱就花在哪里，没有意识到预算资金能够取得的预算绩效，更加没有意识到从源头上控制无绩效和低绩效的长期目标和短期目标、教育事业支出、基建项目支出等。在教育投资事业上也没有形成监督和追究机制，高等院校财务绩效的评价一般都以规模而非以效益或成果作为基本目标。预算管理不注重资金的使用效益，也没有和高等院校的发展战略目标相结合，高等院校在教育事业属于公益性事业，它最重要的资金来源于政府拨款。预算管理不注重资金使用效率，或者它与高等教育机构的发展战略目标相结合。高校是教育方面的福利性事业，最大资金来自政府补助。随着招生规模扩张，高校办学规模不断扩大，高校资金来源结构亦随之而变。由过去的定额加专项拨款转变为现在的财政拨款、学费、校办产业、科研经费等多种筹资渠道。预算管理必须考虑学校的长远发展目标，确保学校正常运作，实现前瞻策略。

2.2 高校预算管理评估监管机制不完善

我国大部分高校在实施预算管理制度均遵循“统一领导、分层管理”的模式。当预算资金发放时，预算部门和部门的财政资源将落入责任方的手中，由于审批机构过于分散，财务难以把控预算管理。有些部门不按使用的范围开支，挪用资金;有些部门不按进度使用资金，不到半年就把全年的经费用光;有些部门哪里急需钱，就补哪里的漏洞等。这样预算管理没有计划性，随意性大，使预算管理失去了合理性。例如，某些高等学院虽然设立预算管理制度，但由于不遵循该管理制度，因此预算管理制度形如虚设。我国高等院校的管理是否科学与合理，办学效益和社会效益是否达到了应有的成效，却没有一种合理的评价和监督机制。上级部门对高等院校审计、评价的内容只注重合法性和合规性审核，只是审查高等院校财务管理上存在哪些问题;另外，审查高校预算的措施尚未有效地建立，包括中期处理和后期评估过程。上级审计部门应当对高等院校进行定期或不定期的审计，可以对高等学院财务监管起到很大的作用。

2.3 对财务预算的执行缺乏有效的绩效考评

作為非营利机构，高校与公司单位不同。教职员工的工资和薪水与预算管理人员的绩效无关。同时，奖励和处罚与每位教员的利益无关。由于缺乏对预算执行情况的预算评估和缺乏制定合理预算决策的预算绩效评估系统，以及缺乏激励措施导致高校本身与其财务预算的管理一直难以开展。多年来，高校传统的财务管理一直注重投资管理，不注重支出效应的管理，忽视了预算执行影响的有效管理。这就造成了包括预算经费编制、预算经费执行、预算控制在内的原有财务预算管理模式都是围绕着投入来进行的，各个部门将预算工作重点主要是放在了对财务预算的执行过程中的控制上，主要是看财务的支出项目是否是正确的，而没有把原预算目标与实际预算目标的完成情况相对比，对财务预算的执行缺乏有效的绩效考评。

2.4 算绩效管理操作层面上不合理

部分高校在管理预算时，严格按照政府规定的标准审核并退还各项费用，但不评估资金使用的绩效。财务管理现状良莠不齐，除了出现过度使用预算造成铺张浪费的现象，不合理的预算可操作层面也是一个重要因素。如果没有预算中的科学计算和测量，各部门的管理人员除了部门利益之外，还有意增加预算。故意花费资金以获得更多资金以供将来使用。同时，监督管理相对宽松，资金使用效率评价体系效果不佳。因此，行政成本的增长速度太快，没有实施或不实施纪律建设资金的使用，并且极大地浪费了硬件基础设施的浪费。

2.5 财务管理队伍素质有待提高

高等院校财务人员要不断更新知识。财务人员由于整天忙于审核票据的合法性、手续是否齐全报帐、记账等会计基础工作，去外面或者去兄弟院校业务培训和交流的机会较少，每年规定的继续教育只是在电脑旁听课或者专家讲座学学理论，缺乏相互业务交流，业务知识更新慢。加强会计人员参加各种培训，在交换和联合审查中，需要提高财务人员业务水平和专业评估能力，会计人员应负责财务管理，遵守财务规定与监管规则等，确保资金安全有效运作。从源头上杜绝违法、违纪行为发生。近几年来，高校财务人员也分为两类，一类是年纪大的知识老化，计算机软件操作不熟练，也没有上升的机会，对提高自身业务水平缺乏动力而安于现状;另一类是年轻人有知识而且接受能力强，但为了拿高学历、考职称要发表文章、申报课题，不能全力投入工作。诸多因素影响高等院校财会人员的专业理论知识不能及时得到更新，严重影响了财务管理工作的实施和创新，也影响了财务管理绩效的提高。

3  完善我国高等院校预算管理的政策建议

在预算管理中，高校只关注内部因素分析而忽视外部环境研究。而在预算管理过程中，部分高校是根据前几年的历史指标与事业支出情况，忽略外界环境因素，这使许多预算指标难以适应外部环境，难以在高校的预算管理工作中展开实施。高校预算管理的指标体系包含三个层面：财务、客户和内部分析，通过学习和创新相结合以确定未来财务预算的使用方向。唯有如此，财务预算管理工作就能够兼顾内部和外部环境因素，最后形成了弹性预算。更重要是考虑高校在日常活动中所投入与消耗的经济资源是否融入投入产出与成本效益意识。在财政预算管理中，部分高校只根据政府支出标准相应地审查和报销支出。根据预算部门的资金使用情况和高校绩效评估，对资金的使用没有得到有效监控和反馈。更重要的是，要科学地规范高校财务管理制度和会计制度，明确界定绩效管理和评估高预算财务绩效工作绩效的必要性，并通过效绩效指标有效地优化绩效管理与绩效预算表现。

3.1 预算绩效管理应与环境相挂钩

在实施财务管理与财务预算管理分级的基础上继续完善高校会计制度。为实现目标和资源之间的关系，将绩效预算作为评估的链接，通过完善高校会计制度从而为高等教育机构制定一套科学的绩效和业务考核指标。其次，完善现行的高校会计制度。首先，权责发生制的引入是我国预算会计基础，而并非现有的收付实现制，它可以记录和反映实际情况，利用单位的各种经济资源来有效控制预算支出; 描述当前的债务和该单位的潜力，并提高其防范风险的能力;全面地反映绩效成本核算和办学成本，有利于高等院校做出合理的预算安排和对各学院实施绩效考核，从而提高高等学院的工作质量和工作效量。其次改革高等学院会计核算的科目，应当设置跨期分摊的会计科目，如当期的办学支出费用、固定资产折旧等，以便高等学院能正确地核算办学成本。最后，对于高等学校预算会计报表，也要采取权責发生制，这样才能真实的反映高等学院的办学绩效和绩效成本的耗费。最后，完善涉及与预算绩效管理、绩效评价相关联的规章制度，例如高级人才的培养、科学研究以及社会服务领域等相关的管理制度，高等学院的经济责任制度以及内部控制度等相关的规章制度。

3.2 分别完善预算绩效评估机制和设立科学有效管理体系

近年来，国家对高等学院教育经费投入不断增加，高等学院多主体、多层次办学不断断增加，功能职责多以及财务关系复杂，应强化高等院校预算的监督、考核和评价体系，建立科学预算绩效管理体系。

高等院校应通过预算管理软件，管理各学院和部门的经费，通过设置密码，在财务部门信息查询中可以随时查询到各自的经费来源、使用和结余情况，做到随时监控。高等学院是一个不以营利为目的的事业单位，但作为一个独立的法人单位，也要讲究效益。高等学院要坚持绩效的原则，建立一个合理的预算考核评价指标体系，对预算执行过程和结果实行全面跟踪。

选择科学合理的评价方法。高校应建立健全责任制度与奖惩机制，奖励预算资金使用率高的部门，对资本效率低、预算支出不合规的部门予以实行惩罚性措施。这样才能调动相关人员的工作的积极性和主动性，保证高等学院的校级领导及部门领导真正地为学校办学绩效负责。

高校可以根据学校绩效评估的要点，将定性指标和量化指标准确地纳入预算绩效评估体系，认真研究预算绩效管理的概念，通过学习理论知识能够建立完善而系统性绩效管理，以实现全面的财务业绩评估。

3.3 有效建立沟通机制，即时进行信息反馈

高等学院预算绩效管理缺乏有效的信息沟通与反馈机制系统。预算绩效考核组不知道与部门领导进行面谈沟通，也不知道把部门当年的计划和真实想法反馈给预算考核领导，双向的相法导致沟通与反馈形同虚设，不能发挥其应有的作用。以下通过两点来建立即时的信息沟通机制与反馈系统。

首先，建立预算管理软件系统。通过高等学院内部校园网络随时可以看到部门和下级学院预算执行进度和情况，时时传达给学校决策者和责任单位，使他们能够及时了解情况，做出合理的决策。其次，绩效结果及时反馈。绩效反馈本质上是一种双向沟通行为。高校通过并合理改进与制定预算绩效决策的机制，以反馈预算部门的即时有用信息。只有这样，预算绩效机制才能得到广泛应用并发挥其作用。

参考文献：

[1]David Draper &Mark Gittoes. Statistical Analysis of Performance Indicators in UK Higher Education [J]. 2004， 167， Part 3， pp. 449-474.

[2]夏丹，杜国良.内涵式发展下高校预算绩效评价体系研究[J].会计之友，2019（05）：104-109.

[3]杨蓉，曹瑾.高校预算管理绩效评价指标体系设计研究[J].教育财会研究，2018，29（06）：43-50.

[4]张安平.基于绩效评价视角下高校预算执行效率研究[J].商业经济，2017（07）：177-178.

[5]史淑霞.基于战略地图的高校预算管理绩效评价研究——以T大学为例[J].会计之友，2019（09）：82-86.

[6]李宗英.我国预算管理绩效评价研究综述[J].价值工程，2018，37（26）：265-267.

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