政府绩效管理：目标、定位与顶层设计

报告指出，要“创新行政管理方式，提高政府公信力、执行力，推进政府绩效管理”。事实上，2011年，国务院已批复由监察部牵头建立政府绩效管理工作部际联席会议制度，并选择北京等地或部门进行工作试点，为全面推行政府绩效管理制度探索积累经验。如果说，始于2000年福建省推行机关效能建设为中国特色的“政府绩效管理与评价”的始端，那么，之后十余年，从目标考核到科学发展观考评，再到政府绩效管理试点，折射了我国政府管理创新的历程，触及到行政体制改革的中枢。两年来，由中央推动的各地试点工作不无进展，但与“力争到2012年底形成比较规范、各具特色的绩效管理模式”[1]的要求存在差距，甚至陷入“现实困境”。面对自上而下、各自为政、五花八门的各种考评，早些年学界自以为已经解决的问题，如我国政府绩效管理的目标导向，功能定位，困难矛盾，路径出路等问题重新浮上水面。“统一组织体系，统一技术体系，统一结果应用”的所谓“三个统一”触及管理权的再调整与分配，但却成为绩效管理理论与实践创新的“顶层设计”。

一、我国政府绩效管理的目标导向

源自西方制度基本框架内的政府绩效管理有着深刻的社会背景及内置的价值导向，作为政府管理方式创新的一种手段，它贯穿了公共责任与顾客至上的管理理念，强化公共服务的结果导向，在追求经济、效率、效果的基础上，全面回应公民诉求，即凸现所谓“公平性”。或者说，政府绩效管理一开始就存在清晰的目标导向，包括价值目标及技术目标。从组织管理的角度，政府绩效管理的价值目标即是民主目标，可视为政府的公信力；技术目标追求政府管治的效率效果，体现政府的执行力。

尽管至2006年，政府执行力和公信力的概念才首次被写进当年的《政府工作报告》，正式纳入国家管理范畴，但事实上，有组织一定有目标，有目标客观上要求有执行力。所谓政府执行力，源自行政法学领域，是指对具体行政行为予以强制执行的能力或法律效力，可视为政府实施社会经济发展目标的能力”，或者是政府“在推动或监督保证既定的公共政策得以落实的过程中，所体现出来的实际能力与手段。”[2]它依附于制度、体制与政府政策，甚至由政治体制及制度所决定。

我们以为，从理论逻辑及现实背景来看，我国政府绩效管理的目标导向与其说旨在提高政府执行力，不如说在于提升政府公信力。这一导向是保障我国政府绩效管理试点工作不走样的前提。

首先，政府公信力指向政府与公民的关系，与政府绩效管理的价值导向一脉相成所谓公信力（Accountability），简言之，使公众信任的力量。“政府的公信力体现了政府的信用能力，是公民对政府行为持信任态度，是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断”。[3]政府作为提供公共服务的垄断组织，其公信力由公众对其履行职责的程度做出评价，显然，政府公信力涉及公众与政府的本质关系，是政府公共治理的合法性的源泉，也即是社会性秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。按照卢梭的契约理论，国家权力来源于人民与政府之间的协议或契约，政府公信力集中体现了政治合法性的实质内容。同时，政府公信力是社会信用系统的核心和指针，政府信用是其他信用得以存在和发展的基础和前提条件，一旦政府信用流失，社会信用赖以存在平台必然走样，即使修复，其社会成本也往往比其他信用要大得多。本质上，政府绩效管理是民主文化的技术工具和手段，但它内置了管理的目标应由公民来认同这一“普世价值”，即所谓公众满意是检验政府行为及政策目标的终极标准。

其次，政府公信力必然以政府执行力为前提，体现政府绩效管理的技术功能“工业化和科技的发展在促进社会进步的同时，也引发了人口膨胀、社会治安、环境恶化等诸多社会问题，政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致了政府不可治理性的增加，客观上引发了政府的信任危机”。[4]尽管公信力是公众对政府的主观评价，强弱程度取决于政府所拥有的信用资源的丰富程度，以及政府及公务员在公民心目中的具体形象。或者说，政府公信力是公众对政府行政能力的满意度。但按照满意度理论，公众对政府行为的主观感知以政府行为的客观效果为提前，没有什么比公众自身更了解需要什么样的政府以及政府的服务，但任何主观评价总是基于公众已知的客观事实，这一“事实”，不论是政府的诚信程度、服务水平，还是依法行政能力、民主化进展，都可视为政府执行力的体现，换言之，政府公信力总以政府执行力为基础。理论上，没有政府执行力就没有政府公信力，执行力与公信力并非平行的概念。政府绩效管理所追求的公信力内置了执行力。作为组织管理，政府管理奉行职能主义，始终将执行力视为内生目标，政府绩效管理是政府管理的创新，它所推崇的“4E”模式中，效率与效果本身就是技术目标，亦是政府执行力的重要衡量指标。

最后，政府绩效管理指向政府“应该干什么”，一定程度上可对政府执行力进行纠错政府执行力属于技术范畴，它是政府决策及实现目标的执行能力，隐含了决策及目标的正确性，但事实上，决策失误或政府公共政策“坏倾向”具有自发性，对决策纠错是民主的理由与功能。我国政府管理及社会存在的问题，大都与目标本身或目标导向有关，因为体制内管理及评价必然指向政府“正在做什么”，并非“应该做什么”，充其量是政府执行力，并非“服务公民的能力”。比方说，普遍存在的重复建设为政府执行力异化的典型表象，这种执行力等同破坏力，并与公信力成反比。由于体制内管理及评价更多强调政府的行为过程，或者说，更多注重于政府的现状职能的实现程度，主要又是对上级政府目标的完成状况，在我国现有体制下，上下级政府职能之间具有传承性；体制内管理及评价内设上级政府的正确性，难能形成政府“应该做什么”的纠错机制。由此导致“长期以来，自上而下的政绩考评标准，是以GDP增长为核心的评价考核体系。这样的政绩考评有着显而易见的缺陷，甚至在很多情况下，不少地方政府政绩‘显赫’，但当地百姓却苦不堪言”[5]的现实窘况。政府绩效管理与评价凸现公众满意的结果导向，可有效纠正过头或反向的“政府执行力”，从而为政府的理想职能、竞争方向、变革预期等抽象议题增添新标准，强化政府的公信力。

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