对财政教育支出问题的思考

一 .问题的提出

公共支出是政府为满足公共需求，在一个财政年度内耗费的资金的总和，它是实现财政职能的主要手段，也是组织公共收入的直接目的。目前中国的公共支出呈快速增长态势，但其横向配置不符合中国经济发展需求及优先发展战略的要求，对教育、卫生、科技等社会服务方面的支出比重过低，公共支出的结构优化调整任务十分迫切。当前的结构是从计划经济体制演变而来的，导致一方面一些不当公共支出在不断增大，而另一方面一些必须保证的支出水平偏低或不到位，财政教育支出问题尤为严重。

目前中国财政教育支出不仅比重过低，而且显示出结构的不合理。长期下去，必然严重影响我国经济的长期健康发展和社会主义和谐社会的构建。本文针对当前我国教育支出的现状及问题提出一些政策建议，为相关部门提供参考，更希望一些存在的问题能得到相关部门的重视。

二 .财政教育支出的现状

1. 财政教育支出整体投入不足。我国对于教育的重视在理念上是有一定高度的，但实际投入却很有限。财政教育支出占GDP的比重从1993年的2.51%只是增加到2002年的3.41%，九年间增长一个百分点都不到。而这一数据在2003年为3.28%,2004年为2.79%,2005年为2.16%，也就是说从2002年至2005年，财政性教育支出占GDP的比重竟一直在下降。从国际比较来看，教育支出占GDP的比重，目前世界平均水平约为7％左右，其中发达国家达到9％左右，经济欠发达是4.1%，我国没有达到4%，这与我国的国际地位很不相称，也不符合我国科教兴国战略的要求。从人均教育支出角度来看，我国的人均教育支出非常低，以 1993 年数据为例，世界平均人均教育支出为22.9美元，发达国家为108.9美元，发展中国家为43美元，不发达国家为8美元，我国为10.77美元，仅略高于不发达国家，为发达国家的十分之一。

2. 财政教育支出三级结构比例失衡。从教育支出在初等、中等、高等三级教育结构的分配上看，我国财政教育支出在高等、中等和初等三级教育上人均投入相差过大，对基础教育重视的不够，对其投入相对不足，对高等教育投入比重过大，使教育投资内部结构不甚合理。高等教育经费支出占教育经费支出总数的比例1998年为20.89%，1999年为23.43%，上升了2.54个百分点，而对小学教育投入则从1998年的31.43%下降为1999年的30.87%，经费进一步流向了高等教育。由于在基础教育上的缺位与高等教育上越位现象并存，使各级各类教育的发展不协调，阻碍了初等和中等教育人才的培养，造成基础、义务教育得不到很好的贯彻实施。

3．财政教育支出体现在地区及城乡的差异过大。第一，东部、中部、西部教育投资呈递减的梯级分布，且梯次差距日益增大。1992年中西部地区教育支出之和为东部的2/3，而到1995年中西部地区之和仅为东部的 1/2左右，其中东部地区是西部地区的5.7倍，2001年为5.4倍，同年东中西部教育经费支出额之比为1∶0.41∶0.26。2001年，小学生人均预算内教育经费指标最高的上海市为3612.05元，初中为3411.21元；最低的河南省仅为小学353.82元，初中511.29元，相差10倍左右。上海市小学生均预算内公用经费为699.56元，河南省仅为11.9元，相差60倍。第二，城乡之间义务教育的投入存在明显差距。就全国范围而言，农村义务教育经费几年来占全部义务教育经费的比重一直在50%上下徘徊，且呈下降趋势，同2001年农村义务教育阶段学生数为11726万人，城镇学生数7248.5万人的现实极不相符。从人均教育经费看，2001年，城镇中小学生人均教育经费和人均教育公用经费两项指标均比农村地区高出将近1倍。在省级行政区范围，2001年，上海市小学生人均教育经费支出4875.97元，而贵州农村人均经费只有484.57元，相差10倍。第三，农民义务教育负担重。目前，我国农村义务教育资金主要来源于农民。从全国角度讲，2001年，农村义务教育经费构成中，教育附加费、学杂费、集资费用分别为102.88亿元、116.22亿元、28.69亿元，占农村义务教育总经费1102.27亿元的22.4%。农民直接负担了将近1/4的义务教育费用。在过去很长一段时间，实际是“农村教育农民办，城市教育财政办”，地方财政公共支出的大部分用于城市，农民承担了相当一部分教育经费。

三．政策建议

1．完善财政教育支出体制。第一，财政教育支出问题，有许多是由于法规、政策、制度的缺失和不完善、不健全造成的。因此，要进一步加强和完善教育立法，建立健全教育法规体系，用法律保障教育公平的实现。第二，建立教育资源配置的平衡机制。通过行政手段和发动社会各界的力量，关心经济欠发达地区和弱势群体的教育，逐步缩小经济、社会、教育发展程度不同地区的教育水平差异。经济和社会发展水平的差距很难在短时间内消除，而教育发展水平能够通过加大对欠发达地区的投入、优先考虑经济欠发达地区教育项目的立项、实行有效的政策倾斜等途径，较快的减小差距。第三，形成有效的利益平衡机制。在制定政策的过程中，最大限度地整合、平衡各种不同的的要求，保证绝大多数社会成员的需要和利益在教育改革中得到反映；实行义务教育阶段就近入学制度，公办、民办学校义务在教育阶段不得采取选拔考试的入学方式；加强特殊教育，使残疾儿童回归主流社会，使进城务工农民子女享受城市居民子女接受义务教育的同等待遇，加大对家庭困难学生的补助力度，对贫困家庭学生实行“两免一补”，让困难群体能感受到党的阳光、政府的温暖。

2．加大财政教育支出的投入力度。目前财政性教育投入约占我国教育投入总量的80%左右，那么增加国家财政性教育投入就是增加教育投入总量的关键。为此，首先需要确保现有预算口径的教育支出稳定增长。研究增设教育专项资金的新渠道，可考虑开征教育税，取代现有的教育费附加，将中外资各类企业纳入到征税范围，从而拓宽税基，稳定税源，专款专用，使财政教育支出具有更加可靠的收入来源。再一个重要思路是，改变国家财政统包教育经费的传统做法，动员全社会力量走多渠道筹措资金的路子。实践证明，以政府办学为主、多渠道筹集资金、多种形式办教育是适合我国国情的教育发展模式。研究建立规范的教育成本补偿机制，对于九年义务教育，国家应该着力抓好，财政经费也应首先向这方面倾斜；对于非义务教育如高等教育、职业教育等，国家无疑也要给予支持，但应根据国外经验，采取向学生合理收费的做法，这是拓宽教育经费来源的重大改革举措。

3．优化三级教育支出结构。我国现阶段文盲率很高，而人均GDP却很低，这说明我们迫切需要的初等和中等教育，而且初、中等教育的社会报酬率远远高于高等教育。在当前教育经费紧张的情况下，应当把有限的教育经费投人到收益率高的部分，提高资源配置的效率，减少社会和教育的不平等现象。因此，根据前面的分析，在三级教育中，政府财政预算应把教育经费更多地投入到初等和中等教育中去，明确义务教育在教育经费中的优先地位，将教育经费的增量主要用于义务教育，增加对义务教育的公共投入，提高义务教育中公共教育经费所占的比重，实行完全免费的义务教育；高等教育则应大力引进市场机制，实行全社会参与的战略，采取自费与政府补助相结合的办法办学。

4．促进地区及城乡教育水平均衡发展。第一，缩小地区间基础教育支出水平和发展水平的差异，完善政府间的转移支付制度。在现有投入体制下，根据各县域的基本教育财政经费需求，确立具有一般性和普遍意义的农村基础教育财政投入水平；再根据财政的负担能力，计算出差额，建立起由省级政府面向县级政府的长期和规范化的专项补助。同时，加强监管并减少中间环节，避免转移支付资金不到位和改变用途。一方面，完善分税制后和一般性无条件转移支付制度，纵向使中央财政从中东部地区再适当集中部分财力，向西部进行转移支付，弥补贫困地区财政的教育收支缺口；横向建立省际之间、县际之间的教育转移支付框架，促进各地方政府教育提供能力的均等化。另一方面，建立专项教育财政转移支付制度，重点解决办学、教学条件的改善等问题。第二，进一步修改农村义务教育的投入政策，构建农村基础教育财政经费投入的保障机制。运用政策调整，使农村教育经费的增长速度超过高校和城市中小学教育经费增长速度，运用“存量不变，增量调整”的思路，例如，从“十一五”期间的新增教育财政投入总量中拿出50%用于农村基础教育，或者在确保教育财政投入原有渠道增长的前提下，用新增整体财政投入总量的10%用于农村中小学教育的投入。第三，农村基础教育的投入责任主体，应当根据各地经济发展水平实施差别责任制。即在经济条件较好的东部和东南沿海地区，实施以县为主的财政投入体制；在经济条件一般的中部地区，实施省市县共同负担的投入体制；在经济条件较差的西部和广大贫困地区，实施以省市级政府为投入主体，国家负担一部分经常性的专项财政拨款，县级政府起财政辅助作用的投入体制。

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