国有企业分类改革：动因、理论指导与当前实践

计划》，将44个省直部门、单位所属的616家一级企业统一纳入省国资委和省社保基金理事会的监管范围。

2016年4月，重庆市人民政府办公厅发布《关于市属国有重点企业功能界定与分类的通知》，将市属国有重点企业划分为公益类、商业一类、商业二类，在分类监管方面，公益类重点企业，着重监管其提供公共产品、公共服务的质量和效率；商业一类重点企业，重点加强对集团层面的监管，落实和维护董事会、监事会权利，积极推行职业经理人制度；商业二类重点企业，重点加强对国有资本布局的监管。[22]并同时发布了重庆市国资委和两江新区管委会监管的40家重点企业的分类名单，重庆市国资委监管企业中，公益类6家、商业一类16家、商业二类14家；两江新区管委会监管企业中，公益类3家、商业二类1家，从名单中可以看出，重庆市已将金融类国企纳入统一监管范围。另外，重庆在国有资本投资运营公司建设方面，形成了“3+3+1”设计，即改建重庆渝富资产经营集团、重庆水务资产经营公司、重庆地产集团为国有资本运营公司，重庆机电控股集团、重庆化医控股集团、重庆商社集团为国有资本投资公司，并新建了渝康资产经营管理公司，专门从事不良资产的处置和经营管理。

2014年11月，广东省人民政府办公厅印发《关于深化省属国有企业改革的实施方案》，提出2020年省属企业中有5～7家实现整体上市，每家省属企业至少控股一家上市公司，并把国有企业分为准公共企业和竞争型企业。[23]准公共企业的重大基础设施项目通过交叉持股进行混合所有制改革，优化国资布局，做强做大，进一步增强控制力、影响力和带动力；竞争性企业通过发展混合所有制经济，规范公司法人治理结构，进一步增强活力和竞争力，二级以下竞争类企业基本发展成为混合所有制企业。将恒健投资控股有限公司打造为国有资本运营公司，推进粤海控股集团组建国有资本投资公司试点。

五、结论与建议

虽然我国的国企改革已经经历了30多年的历程，但改革仍处于进行时，对国企改革两种不同思路的争论也一直没有停止过，国企民营化的思路根植于西方经济学逻辑，在我国目前尚不完善的市场经济条件下显然是行不通的，而且这也有悖我国当前的基本经济制度。习近平书记在2016年7月召开的全国国有企业改革座谈会上强调必须理直气壮做强做优做大国企，不断增强活力、影响力和抗风险能力，总书记的讲话为国有企业改革指明了方向，消除了杂音。针对国有企业在实践中面临的“盈利性使命”与“政策性使命”的冲突，对不同企业进行功能界定和分类改革正是处理这一冲突的良策。

2015年出台的《中共中央、国务院关于国有企业改革的指导意见》是当前指导国企改革的最高顶层设计文件，为国有企业分类改革提供了理论指导。《指导意见》将国有企业分类公益类和商业类，对商业类国企又根据是否处于完全竞争性领域再次做了区分，并且提出了“谁出资谁分类”的原则，为地方国企的分类改革提供了自主操作的空间。从目前地方国企的分类改革中，大多将国企分成了三类，第一类为公益类（或公共服务类），第二类为商业一类（或竞争类），第三类为商业二类（或功能类），这种分类方法基本和《指导意见》一致，只是将商业类中处于完全竞争行业的企业界定为商业一类或竞争类，将处于非完全竞争领域的企业界定为商业二类或功能类。公益类国企以提供公共产品和公共服务为目标，主要实行国有独资，要逐渐去除其盈利性目标，重点考核其成本控制、提供产品和服务的质量、效率，引入社会评价；商业一类国企为发展混合所有制经济的主体，对国有股权比例不作限定，重点考核其经营业绩、国有资产保值增值和市场竞争力；商业二类国企介于公益类和商业一类企业之间，兼具盈利性和公共服务性，要实行国有控股，鼓励非国有资本参股，考核中除了考虑盈利性指标权重外，要重点考核其服务国家战略和所承担特殊任务的完成情况。

国务院国资委分两批选择央企进行国有资本投资公司和运营公司的试点，地方国企中也相继通过改建或新建成立了国有资本投资运营公司，有的省市只笼统的叫作国有资本投资运营公司，没有对投资公司和运营公司进行职能区分，应该明确区别为股权类国有资本运营公司和产业类国有资本投资公司，而且对运营类公司要只负责股权运营，做到不控股、不合并报表，股权比例限定在30%以下；对投资类公司，要持股相对集中，扮演战略投资者的角色，参与投资企业的重大决策，发挥产业整合、产业结构优化升级和提升产业竞争力的作用，以及通过投资运营公司的实质性运作来促进国有企业的混合所有制改革。[24]针对当前由国企“地王”事件引发又一次对国有企业要不要从竞争性领域退出的置疑，可以将国企分类后处于商业一类（竞争类）的国企股权全部划给国有资本投资公司或运营公司，由投资运营公司根据产业发展战略和公司经营状况选择国有股权是否退出，针对当前房价的持续过快上涨已经严重影响到信贷投向和实体经济发展，可以考虑首先将国有股权从房地产领域逐步退出。

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[21]解读《山东省省属国有企业功能界定与分类方案》[EB/OL].（2016-06-12）[2016-09-12]http：//.

[22]重庆市人民政府办公厅关于市属国有重点企业功能界定与分类的通知[EB/OL].（2016-05-10）[2016-09-15]http：//.

[23]广东省人民政府印发关于深化省属国有企业改革的实施方案的通知[EB/OL].（2014-10-22）[2016-09-15]http：//.

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责任编辑：叶民英

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