论城市旅游规划的问题及对策

摘 要:城市旅游作为当今旅游的主要构成,对整个旅游产业的发展有举足轻重的作用。合理的、科学的规划是城市旅游发展的有效前提。为了促进城市旅游产业的发展,必须以存在的问题为出发点,探寻城市规划制定的科学方式和对策,为旅游产业的发展奠定宏观的前提。以旅游规划的现状入手,对城市旅游规划的一种探索。

关键词:城市旅游规划;现状;问题;对策

中图分类号:F59

文献标识码:A

文章编号:1672-3198(2010)07-0126-02

1 城市旅游规划的兴起与发展

城市旅游是一个范畴,是基于旅游目的地标准而划分的几种旅游类型之一,是发生在城市的各种游憩活动及以城市为旅游目的地、以城市为旅游吸引物招徕游客的各种旅游活动的总称,其实质是对现代城市文明的向往和追求。城市旅游几乎是与近代旅游同时出现的,因而并非一种新现象。

20世纪80年代以来,随着旅游业所带来经济效应的不断增加,旅游在城市复兴、城市产业结构调整、促进城市就业、满足居民游憩需求等方面的作用不断增强,城市政府越来越重视旅游和休闲产业的发展,并采取积极的政策措施,编制城市旅游发展规划以指导城市旅游业的发展。

最早的城市旅游规划是1985年北京市经过近一年调查编制完成的《北京市旅游发展战略规划》。作为第一部政府主导型的市域旅游战略规划,其在全国产生了广泛的影响。随之而来几个重要的旅游城市也相继编制了旅游发展规划,包括《秦皇岛市旅游总体规划》(郭康,1988)、《上海旅游发展战略规划研究》(范家驹,1990)、《三亚市旅游发展战略规划》(王兴斌,1992)、《深圳市旅游发展规划》(陈传康,1992)等。

1995年国家旅游局评选中国优秀旅游城市,将城市旅游规划作为评优重要指标之一,进一步刺激了城市旅游规划的发展。1996年,陈传康提出城市旅游规划的研究提纲,界定了城市旅游规划的基本内容。1999年《旅游发展规划管理暂行办法》中明确对区域旅游规划的内容进行了规定。经过20多年的发展,城市旅游规划逐渐形成基本的范式,作为一个系统性规划对指导和促进城市旅游的健康发展起到了积极的作用。然而,城市旅游规划在现实中也遇到了相当多的问题,形成对城市旅游产业发展的制约。

2 城市旅游规划面临的问题

2.1 旅游规划水平不高

旅游规划在我国起步较晚,国际上真正的旅游规划发展起来也不过是在二十世纪八十年代,因此,关于旅游规划可供借鉴的成功规划案例并不多,再加上旅游规划本身具有地域,文化差异,使得我国大多数旅游规划编制处于“摸着石头过河”阶段,免不了存在与环境和社会发展不相适应的地方,规划水平有待提高。

2.2 旅游规划中科学性匮乏

虽然数字规划已开始出现,但我国大部分旅游规划仍属于感性规划。具体表现为:原则多,实质内容少。旅游规划停留于理论层面上分析,缺少具体的发展思路和策略,规划项目雷同类似,缺少地方特色,出现各地旅游区同一化现象;定性多,定量少。规划缺少有效的技术方法,以主观经验为主,缺乏可信度,可靠性;缺少一套独立的技术手段。在实际操作中,对不同层次旅游规划的内容、重点、技术过程和方法没有一个统一与弹性的界定,这使得规划出来的成果五彩缤纷,缺乏可比性;缺少旅游理论支持。对旅游的理解不全面,唯旅游而旅游,缺少对旅游最基本的理解。

2.3 旅游规划执行不力

旅游业的发展使旅游规划市场供不应求,但现实的情况是规划编制出来仍免不了“纸上画画,墙上挂挂”的尴尬命运,究其原因,除了规划的操作性不强外,还与旅游规划的自身特点有关。旅游规划的执行需要国土、交通、环保、建设、服务业、商业、宗教、教育等相关部门及各社团的共同参与,涉及面广,部门间无隶属关系,长期缺乏有效的沟通和支持、各行其是,协调困难;旅游规划发展较晚,法律地位和被重视程度远不如土地利用规划和城市规划,在与二者执行发生冲突时,旅游规划的实施难免受到制约;旅游规划的执行需要大量资金作保证,但出钱的是政府和企业,与规划者无关,目前的规划大都是规划单位承包给企、事业单位或各院校编制的,在编制过程中这些单位的着眼点是规划成果在学术上是否立得住脚,数据的分析和结论是否经得起推敲,较少考虑规划在经济上的可操作性,规划即使编制得面面具到,高屋建瓴,但却会因资金庞大,筹集不足而搁浅。

2.4 旅游规划缺乏适用性,盲目追逐潮流

目前,一些政府为了体现对旅游业及规划的高度重视,盲目聘请“洋专家”来搞规划。虽然我国的旅游规划与发达国家的相比存在一些差距。但也应慎重对待,不能认为外国人做的就一定优于中国人。一个好的旅游规划关键的是要体现地区性差异,突出当地文化、地理特色,外国专家编制的规划往往缺乏对本地文化内涵的挖掘和对赖以生存的国内市场研究。

3 完善城市旅游规划的对策

3.1 建立合理的激励机制和相关机构,促进旅游规划的研究和制定效度

旅游规划涉及到很多的行业,其规划的资源又各有主管部门,但旅游局既不可能包揽其他部门的管理职能,又不可能在缺乏强有力的法律法规支持下成为与相关部门协调进行旅游管理的中心角色。因此需要成立更高级别的旅游委员会或者旅游产业领导小组这种统一领导和分层管理相结合的旅游管理新体制,以改变旅游业体制部门分割、多头管理的现状,作为旅游规划实施的主要机构.旅游产业领导小组与旅游委员会相比,两者虽职能上较相似,但前者在组织形式上相对松散,不利于形成制度化、规范化的长效运作机制。旅游产业领导小组的管理和协调职能在政府主导的旅游发展初期阶段效果显著,但长远看,旅游发展委会的模式更加适合。

旅游发展委员会主任由市政府主管旅游相关业务的常务副市长兼任,由旅游局、计委、建委、文化局、园林局、国土局、物价局、工商局以及当地主要景区主管单位的负责人兼任委员,下设职能部门办公室,负责日常工作。由旅游委员会负责委托制定城市旅游发展战略,负责相关工作的综合协调,组织协调城市旅游环境和基础设施、旅游交通、商贸购物、住宿、旅游文化娱乐等各类资源的整合、优化配置与规划指导,可以很好地协调旅游规划所需的资源以及规划实施所需的各种力量,保证旅游规划的有效实施。

3.2 利用科学技术等资源为旅游规划提供支撑

数字旅游规划是全球旅游界共同面临的课题,从感性规划到数字规划的转变将是历史的必然。为完成此转变,需要有相应的硬件和软件支持:国家要建立完善的旅游统计制度,保证统计数据的科学性、多维性、动态性;建立国家旅游信息数据库网络,对旅游发展进行动态研究,并使资源合理共享;建立旅游市场调查体系,进行定时和不定时抽样调查,“监测”旅游系统的运行状况,为规划决策提供依据;同时优秀规划研究人员的培养和合格规划研究机构的设立也是十分重要的。

3.3 增进旅游规划的执行力度

旅游规划执行困难是困扰我国规划人员多年的问题,这里面既有主观原因又有客观原因,所以要解决旅游规划执行难的问题,即要有制度,技术和资金保证又要有规划的改善和创新。理论技术不过关的规划人员不能参与规划编制;操作性不强,无经济可行性的规划不能采用,执行规划时,上下级相互配合,有问题及时反馈;部门间相互配合,有任务协作完成;政府、企业相互配合,建立良好伙伴关系。再引入监督机制,对规划实施过程进行严格监督。这需要尽快完善现有的旅游规划相关法律,在规划人员的资格和规划单位的资质上作具体规定,严格规划审批制度,坚决不能让不合格的旅游规划通过并实施执行,加强监管力度,成立专门机构对旅规划全程管理,并监督规划的实施进程,在政府与企业的合作中引入市场机制,加强与金融机构的合作,拓宽融资渠道。

旅游规划是一个需要多部门合作参与实施的,我国行政管理的垂直管理模式,一定程度上决定了部门之间的独立性和封闭性,所以,旅游规划要增强自身弹性和与其他部门规划的协调性和衔接性,便于实践操作,最好是政府能在各部门之间建立一个信息平台,将各部门的规划信息互通,使规划人员能及时准确了解规划信息,在编制时能做出合理决策,减少执行时的冲突。另外,也可组织相关部门、企业成员及专家学者集体参与商议规划的编制,但旅游规划涉及部门众多,牵涉大量经济利益,很容易导致规划的平均主义或久持不下,所以在有大量人员参与的情况下,应做好组织工作和协调工作尽量使合理的意见和措施被采用。

3.4 提高旅游规划的法律效应

制定基本法或者地方立法。旅游规划的实施效力不够和旅游规划的法律层级不高有很大的关系.解决这一问题的办法是出台旅游基本法——《旅游法》或者制定《旅游规划法》。不过目前,旅游立法的条件并未成熟,因此,为了让旅游规划的实施做到有法可依,可以尝试制定《旅游规划条例》或《旅游规划管理办法》,比如陕西省、海南省、淄博市等省市已经出台的旅游规划管理方面的法规,在一定程度上弥补了目前相关法律不足的现象。

借助城市规划立法。城市规划依据《城市规划法》而具有法律效力,获得实施的保障.因此城市旅游规划也可以通过与城市规划协调,对城市规划修编,增加旅游规划的部分内容,使城市规划中有关城市旅游的内容规范化、法规化,借助城市规划的法律效力获得城市土地的合法使用权,保障将城市旅游规划落实到空间布局上。

3.5 关注配套设施建设

城市规划根据城市旅游发展规划确定的现状游者人数、规划期内预测人数以及旅游者对有关设施的平均使用频次,调整城市公共设施、市政公用设施、基础设施的规划标准和布局,尤其是宾馆酒店、会议展览设施和交通、供水、供电、排污设施在选址上应方便游客的使用和旅游开发的配套。在休闲娱乐设施和商业服务设施的布局中,应合理安排各项设施的空间组合关系,以增强设施对游客的吸引力。同时,旅游规划中也应充分考虑到城市规划的承载量对游客的容量进行调整,并且参照城市规划的基本区划进行旅游设施和服务的配套。

4 结语

城市旅游规划是城市旅游的重要部分,在整个旅游产业中占有重要地位。城市旅游规划自身面临很多问题,注重实际,以问题为出发点必然对全面的认识其地位、作用有所助益。通过制度设计、法律效应等措施对城市旅游规划科学性的提升,必然为城市旅游规划的制定提供支撑和保障。同时,需要指出的是,在以“农家乐”为代表的乡村旅游兴起的当下,城市旅游面对更加多元的竞争,政府相关机构如何把握两者的关系应该成为考察的重点。拥有话语权的政府以什么样的理念来权衡两者的发展,必然影响旅游规划的制定。在城市旅游规划的制定中怎样契合,形成双赢或良性竞争,将成为未来城市旅游规划中的重要组成部分,实务者和研究者都必须审慎的对待这个问题。

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