政府监管视域下的食品质量评价实证研究

报告，2013年，在最受关注的重大社会问题中，食品安全位居首位。数据来源：中国社科院中国舆情调查实验室。基于食品安全与所有人的生活息息相关，影响消费安全、社会安定和国家声誉，保证食品的安全性和可靠性是政府的基本职责。但从理论逻辑与可操作的角度，政府监管应指向宏观质量的底线——商品安全。

质量是以个人感知为衡量标准的满足需求的一组属性，而安全是质量的最低标准（黎庆翔等，2013）。食品及食品市场的特殊性要求政府监管，或者说，政府监管具有理论依据及现实的必要性。事实亦如此。近年来，我国相继出台了一系列法律法规，包括：2009年6月1日起开始施行《中华人民共和国食品安全法》（同时废止此前推行的《中华人民共和国食品卫生法》），2009年7月8日国务院发布并施行《中华人民共和国食品安全法实施条例》，2015年2月1日起施行的国家食药监总局发布的《食品安全抽样检验管理办法》等，力图将政府监管纳入法制化轨道。与此同时，对于质量评价，国务院出台的《关于加强食品安全工作的决定》及《国家食品安全监管十二五规划》中，不仅将提高食品质量和安全水平作为食品工业发展的首要任务，而且要求加强食品质量安全标准体系建设，提高人民群众的满意度。

那么，我国食品质量整体水平究竟如何，如何判断目前存在的问题，继而为政府监管及决策提供量化依据，这是全社会普遍关注的重大问题，也是学界近些年讨论的热点领域。逻辑上，食品质量评价是食品质量管理与安全监督的客观要求。借鉴国内外经验，依据食品行业特征，运用科学方法，构建食品质量安全评价体系，开展实证研究，评估质量水平，发现存在问题，剖析问题成因，提出改进建议，对于规范市场秩序、回应社会关切、提升食品质量安全水平、维护消费者利益具有重要的现实意义，也是落实食品质量安全监管的重要举措。此种背景下，自2010年开始，华南理工大学课题组与广东出入境检验检疫局合作，基于政府监管的视角，作为层次分析法特例，构建了出口消费品质量评价体系，包括宏观质量与微观质量评价指标体系，并展开实证研究，公布评价结果。2013年，这项研究延伸到国内商品，食品因特殊属性及社会关注度成为质量评价对象。本文在作者已有的研究基础上，借鉴出口消费品质量评价的指标体系及其方法论（郑方辉、方雪贤，2014），利用对广东食品企业的抽样调查数据，旨在取得年度评价指数，从中发现问题，为政府监管提供决策依据。当然，我们注意到，近些年来，部分地方政府亦发布了有关食品质量评价报告，但质量指数均在0.95以上（1分制），与公众感受存在明显反差。本文研究基于独立第三方立场。

（二）文献简述

食品安全涉及到从原材料的获取、食品加工、存贮、运输到销售等一系列复杂过程。我国《食品安全法》将食品定义为“各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的药品”，美国《食品、药品和化妆品法》（Federal Food Drugs and Cosmetic Act， FDCA）对食品的法律定义为：人或其他动物使用的食物和饮料，口香糖以及用来组成这些食品成分的物品。政府监管和规制食品理由在于：食品一般认为是私人物品，但安全并非如此，食品市场的外部性和信息不对称性导致市场失灵，政府监管有助于弥补这种缺陷，避免不可逆等特殊损失。

国内对食品安全问题研究始于1973年针对世界粮食危机而提出保障粮食安全的议题。研究从最初的生物学、卫生检疫学领域发展到经济学、管理学、政治学、法学等跨学科领域，可以从侧面看出，食品安全问题是学术界关注的热点问题。针对食品安全现状和产生原因，部分研究从经济学、管理学等角度做出理论分析。周应恒、霍丽玥（2004）从经济学视野对当时的食品安全现象进行多层次、全方位的剖析，认为食品质量安全问题是现代生产和消费方式的产物，政府进行公共管理的目标是食品风险最小化。李功奎等（2004）指出“柠檬市场”和政府监管体系上的不足最终导致食品安全供给严重不足。周德翼等（2002）提出食品安全监管中存在信息不对称，并指出政府应作为主要监管力量，结合市场准入等制度构建具有中国特色的食品安全监管体系。谢敏（2002）认为，生产企业的机会主义行为、消费者的逆向选择等因素会进一步加重信息不对称，导致消费者利益受到侵害。另一方面，从解决办法入手，运用管理学、法学等理论，一些学者论证了制定严格的标准和实行科学的监管在一定程度上能有效遏制食品安全问题。如郑风田等（2005）认为，我国食品安全问题集中爆发与监管机构分散、职能划分混乱、机构安排无序有密切关系。梁燕君（2008）指出，国内食品卫生认证体系没有统一的标准，无法对国内生产的食品进行统一的、科学的、严格的管理。任燕等（2011）通过北京市农产品批发市场调研数据，阐述传统监管体系在实际运行中存在的问题及转变政府职能的必要性。卞海霞（2008）通过研究欧盟的食品安全预警体系，提出我国应构建食品安全预警体系。张文臻（2009）坚持通过立法，明确受害人和责任人的补偿与处罚。程言清等（2003）以完善相关惩罚措施为切入点，提出应根据受害人所蒙受的具体经济损失为赔偿依据，实行食品召回制度，培养企业诚信意识。

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