我国保税监管区的功能类型、问题及发展对策

加工贸易的迅猛发展，一方面促进了我国产业结构和贸易结构的升级，另一方面也带动了现代国际物流业在我国迅速兴起。这些转变和发展，究其根源，离不开各种类型的保税监管区。

保税制度(Bonded System)，指经海关批准的境内企业所进口的货物，在海关监管下、在境内指定的场所储存、加工、装配时，暂缓缴纳各种进口税费的一种海关监管制度。目前与我国保税制度相对应的保税监管区主要有：一是为国际商品贸易服务的保税仓库、保税物流中心、保税区、保税物流园区、保税港区、寄售代销和免税品商店等：二是为加工制造服务的保税工厂、保税集团、出口加工区等。

一、我国保税监管区的设置概况

改革开放以来，为促进经济和对外贸易的发展，我国相继设立了一些促进加工贸易发展的区域，如保税仓、保税工厂、保税区和出口加工区等。近些年来，随着国内经济的发展以及对外贸易规模的急剧扩大，对物流服务需求增加。提高物流服务水平，发展现代国际物流业变得尤为迫切和重要。为此，国务院、海关总署等有关部门又在我国某些区域相继设置了保税物流园区、保税港区、保税物流中心等海关监管区域或场所，以此促进我国对外贸易的进一步发展以及现代国际物流业的顺利发展。

(一)出口加工区

出口加工区(Exporf PmcessingZone)，是由国务院批准的，在我国的港口或邻近港口、国际机场的地方，划出一定的范围，新建和扩建码头、车站、道路、仓库和厂房等基础设施，用优惠政策吸引外国投资，发展国际市场上有竞争力的出口加工工业，其产品大部或全部用于出口。

2000年4月，国务院批准在全国首次设立15个出口加工区，江苏昆山出口加工区因在同年10月便正式封关运作，成为中国第一个出口加工区。之后，国务院又在2002年6月、2003年3月、2005年6月先后分批增设42个出口加工区。目前这57家出口加工区分布在全国24个省(自治区、直辖市)的经济技术开发区内，基本形成了以长三角地区为主，珠三角、环渤海地区为辅，兼顾东北地区和内陆地区中心城市的格局。

(二)保税区

保税区(Bonded Zone)，是由国务院批准的，在我国境内设立的具有保税加工、储运、转口功能的受海关监管的特定区域。外国商品存入保税区内，可以暂时不缴纳进口税；如再出口，不缴纳出口税：如要运进所在国的国内市场，则需办理报关手续、缴纳进口税。运入区内的外国商品可进行储存、改装、分类、混合、展览、加工和制造等业务。

我国提出保税区的设想是在1984年。1990年我国决定开发上海浦东时，确定在上海外高桥设立中国的第一个保税区。1992年和1996年国务院又批准在大连、青岛、宁波、深圳福田、深圳沙头角、海口、深圳盐田港、珠海等地设立了14个保税区，2000年深圳的3个保税区合并为深圳保税区，目前共有13个保税区，均分布在东部沿海地区。

(三)保税物流园区

保税物流园区(Bonded LogisticsPork)，是由国务院批准的，在保税区规划面积或者毗邻保税区的特定港区内设立的、专门发展现代国际物流业的海关特殊监管区域。它占用了港口的地理位置优势，同时又享受着保税区和出口加工区的优惠政策。

早在1995年，上海、宁波等地就提出了“区港联动”的设想。2003年12月，国务院批准在上海外高桥保税区实行港区联动试点，设立保税物流园区。2004年8月，又同意宁波、青岛、大连、张家港、厦门象屿、深圳盐田港、天津等7个保税区与其临近港区开展联动试点，截止目前我国共设有上述8个保税物流园区。

二、我国保税监管区在功能实现中的问题

保税监管区对我国的经济、对外贸易、现代国际物流业的发展起着举足轻重的作用，但在发展过程中，它们也逐渐暴露出某些缺陷和面临着挑战。下文对上述三种类别的保税监管区在功能实现中存在的问题及面临的挑战略作分析。

(一)出口加工区在功能实现中面临的障碍

出口加工区仅仅开展面向出口的加工，功能单一。目前，这一特点正成为制约其发展的瓶颈。按照现行出口加工区的政策，出口加工区主要是为“大进大出，两头在外”的加工企业提供业务开展所需的便捷通关条件，以满足这些加工企业“零库存加工”的需要。区内只允许设立出口加工企业、专为出口加工企业提供服务的供仓储企业、以及经海关核准专门从事加工区内货物进、出的运输企业，区内企业不能开展研发、检测、维修等业务。在此政策规制下，导致区内物流功能不完善，难以满足进区投资的跨国企业对“零库存”和现代国际物流配送的需求，从而增加企业的生产运作成本。区内研发机构的缺失也制约着高附加值加工贸易的发展和区内产业结构的升级优化。

(二)保税区在功能实现中存在的问题及面临的挑战

1　保税区与港区的分离，制约着保税区“仓储、转口贸易”功能的发挥。我国所设立的13个保税区均濒临港口。但是，由于保税区与港区分别属于海关和港务局管理，两者基本上是相隔绝的。导致保税区的仓储和转口贸易等功能的发挥都不能以港口为依托，难以增强货物、信息的聚集和扩散能力。由于货物不能直接从港口进入保税区，进，出口流通中都要经过港口和保税区两道检验手续，区内货物流通手续繁琐，导致保税区内转口贸易、出口仓储和物流等领域没有得到充分地发展。

2　在出口加工方面，面临着来自出口加工区的挑战。近些年来，国家不断地增设出口加工区，在各项优惠政策的刺激下，出口加工区的产出规模快速发展，给保税区出口加工功能的发展带来压力。同时，在出口退税政策方面，保税区实行的是“一线管理”，即区外货物进入保税区时不予退税，只有货物离境时才予以退税：而出口加工区实行的是“二线管理”，即货物由区外进入区内就视同出口，并予以退税。两者在退税政策上的差异，致使保税区出口加工优势弱，化。

3　在保税仓储方面，正面临着新的挑战。随着全国范围保税物流中心、保税仓库的不断涌现，以及保税物流园区、保税港区的设立，而这些区域在物流领域通常享有与保税区一样甚至更优的政策，以及拥有作为各地外向型经济发展核心的区位优势，对保税区仓储、分拨等物流功能的发挥形成新的压力。

(三)保税物流园区在功能实现中存在的问题

1　“区”、“港”联动不明显、导致园区业务形态单一。受到区、港间末实现“直通直卸”的影响，目前园区业务绝大部分为“境外一日游”替代业务，该业务围绕园区二线开展，仅利用了园区的“入区退税”优势，物流特色不突出，与全面实现园区的“四大功能”

还有较大差距。

2　与其它特殊区域间货物流转存在问题。根据规定，货物在不同的海关监管特殊区域间流动按转关运输方式管理，手续相对较复杂，货物的往返流动也提高了物流成本，因此影响区内物流业快速发展。对海关来说，面临着诸如海关监管政策法规有待突破、相关配套信息化管理系统有待整合等问题。

3　出口退税政策的有关规定影响了保税物流园区的货源(集装箱箱源)。在出口退税方面，虽享有“入区退税”优惠政策，但2004年出口退税政策改革后，中央政府与地方政府按92.5:7.5的比例共同分担出口退税额，由于增值税是由厂商所在地政府征收，出口退税额是由出口地政府承担，造成受益者和承担者相分离，为此出口商所在地政府会限制出口企业采购外地货物，或者不愿承担外地企业的出口退税额。比如上海暂时只给上海本地出口企业实施退税，这样会导致周边江苏、浙江企业的出口货物就不愿经由上海保税物流园区报关离境。此外，调整港口的国际航线也不是件容易的事情，有待时日。这些都将影响区内国际采购、国际中转、转口贸易等物流功能的开展。

三、强化我国保税监管区功能的对策

针对出口加工区、保税区、保税物流园区在功能实现中存在的问题和面临的挑战，有必要对它们的发展进行调整和完善。

(一)优化出口加工区功能的对策

一是在出口加工区开展叠加保税物流功能试点工作。即在出口加工区允许设立综合型的保税物流中心，使出口加工区从原来只能引进加工制造企业，扩大到引驻国际采购、国际配送、第三方物流企业，由单一的“加工制造”升级为“保税加工为主，保税物流为辅”的运作格局。

二是增加研发和技术服务业，促进园区内产品结构的升级优化。即允许研发机构、售后服务企业入驻出口加工区，使其从单纯的“世界加工车间”向拥有完整产业链的“研发制造基地”转型。

三是加快出口加工区金融商贸区建设，吸引国内外各类金融机构进区经营。积极发展国际金融租赁业务，努力争取开办离岸金融业务，促进现代金融业的发展。并进一步完善中介服务体系，营造良好的服务环境，促使出口加工区向综合性自由贸易区转型。

(二)深化保税区功能的对策

深化保税区功能要综合考虑中、日、韩三国在开展对外贸易、建设国际枢纽港、发展现代国际物流业等领域所形成的竞争态势，从我国沿海地区贸易物流的发展布局出发，依据各个保税区在地理位置、港口条件、周边地区经济发展程度等具体情况，在保税区向综合型自由贸易区转型过程中，按照“合理选择、集中力量，重点突破”的原则，对各个保税区的发展去向重新定位。在深化保税区功能的过程中将保税区的发展去向分为两类：

一类是向综合型的进，出口加工区转型。此类保税区其功能核心是服务于加工贸易的发展，重点发展加工业，通过加工贸易提升我国在国际分工的地位，走上现代工业化发展道路。建议在发展过程中应做到：在区域扩展方面，可向港区逐渐靠拢和融合，成为临港进，出口加工区；在出口退税政策方面，也应享受诸如出口加工区、保税港区等“入区退税”的原则；在与港口结合方面，应创造便利的通关条件，通过计算机联网功能，完成货物的一次通关和报检程序；在物流功能建设方面，由于这些区域本身就享受保税等各项优惠政策和临近港口区位优势，只要引驻国内、外知名的物流企业，借他们的力量提升园区物流业的整体设施和管理水平即可。

另一类是向保税物流园区、保税港区或自由贸易区转型。此类保税区其功能核心是发展口岸国际物流业，通过发展贸易、海运、理货、海运代理、货代、仓储商展、信息、金融等业务，为国际中转、国际采购、国际配送、转口贸易提供便利、优质和低成本的物流服务，以此促进我国沿海几个集装箱大港发展成为国际枢纽港，将保税区、港区及周边区域集结成一个整体，完成向自由贸易港区转型。建议可在我国的13个保税区中选择若干个作为试点，在区内实行自由贸易区的某些政策，例如，在出口退税、进出口经营权、通关、检验手续和运输监管政策、金融外汇管理及行业准入等方面制定新的支持政策。

(三)强化保税物流园区功能的对策

1　促进保税物流园区与相关区域的联动发展。一是加强与港口联动。港口与保税区分属于不同的经营管理方，造成保税区与港区有外部道路相隔，并由不同的海关部门监管，带来通关和中转成本偏高的问题，从而制约着保税物流园区现代物流业的发展。因此有必要加强两者的联动，真正实现它们在形态、体制上的合一。二是加强与周边地区联动。周边区域的企业通过把原来不能运作的贸易方式和模式拿到保税物流园区运作，比如出口复进口业务，以往大多通过香港等地“～日游”来完成，现在通过物流园区中转来实现。该运作模式可为周边的企业节约时间和成本，促进地区开放型经济的发展，反过来，也将进一步推动保税物流园区现代物流业发展规模的扩大。三是加强与其它保税监管区域联动。保税物流园区应与保税区、出口加工区、保税工厂、保税集团等保税监管区域和场所开通“联动绿色通道”，加强彼此间的贸易联系，建立区间联动开发机制，以海关为主建立共享的信息平台，简化货物流转手续，提高流转效率。

2　尽快将保税物流园区的试点范围扩大到所在点的整个保税区，并统一各项管理政策。目前，我国大多数保税物流园区都是保税区的“区中区”，两者功能定位重叠，为减少物流园区对保税区物流产业发展的“挤出”效应，同时考虑到物流园区“试点”成本的存在，应尽快将“区港联动”试点扩大到整个保税区，并移植相应的优惠政策。

3　尽快消除出口退税政策对保税物流园区物流业发展造成的消极影响。当货物生产地与出口地分离时，虽然出口地政府未征得增值税等税额，但考虑到出口地区在货物出口过程中也收取了诸如检验检疫费、仓储费、装卸费、堆场费、港建港杂费，还有报关费、报检费等服务费用，也获得一定的收益。建议生产地政府与出口地政府之间能进行相互协调，按所得利益的大小共同承担出口退税额，以此消除企业的心里负担，从而打破地区分割局面，促进我国保税物流园区等特殊监管区域的顺利发展。

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