浅论民办高校监督制度的构建

[摘要]我国现行法律法规未就民办学校监督机构的设置事宜作出规定。当前民办高等学校内部监督制度的缺失,导致其不能形成有效的权力制衡机制,从而影响了学校的有序运行和健康发展。文章基于实证调查,借鉴非营利法人监督制度的特点,就我国民办高校监督制度的构建问题进行了理性思考,提出应建立健全以监事会为重点的内部监督机构,完善以政府监控为主体的外部监督制度。

[关键词]民办高校 非营利法人 监督制度

[作者简介]董圣足(1969- ),男,浙江泰顺人,上海建桥学院民办高等教育研究所副所长,研究员,博士,研究方向为民办教育理论与高等教育管理。(上海 201319)

[基金项目]本文系教育部人文社会科学研究2007年度青年基金项目“我国民办高校法人治理问题研究”(项目批准号:07JC880018)和上海市教育委员会2010年度科研创新重点项目“民办高校校长职业化问题研究”(项目编号:10ZS139)的研究成果之一。

[中图分类号]G648.7[文献标识码]A[文章编号]1004-3985(2010)02-0005-03

一、问题的提出

现代公司治理结构一般由股东大会(最高权力机构)、董事会(决策机构)、总经理(执行机构)和监事会(监督机构)四大部分组成,各部分各司其职,相互制衡。在“决策—执行—监督”三位一体的法人治理机制中,监督是不可或缺的重要环节。但就民办高等教育系统而言,我国现行法律只对民办学校决策机构(董事会或理事会)和执行机构(院长)的设置作了明文规定,而对于监督机构的设置则未作出统一、明确的规定。虽然2007年民政部在《关于进一步做好民办高校登记管理工作的通知》(以下简称“《通知》”)中提出“要推动民办高校按照其章程规定,建立健全内部管理制度,加强内部制度建设,完善法人治理结构,建立和完善理(董)事会、监事会制度,实行民主管理,推进民主决策,建立民主监督,逐步提高自身能力建设”,但由于该《通知》缺少上位法相应依据,其所提出的“建立和完善监事会制度”的要求,还只能说是倡导性的而非强制性的,因此在实际中并未得到很好的推行。

根据笔者对全国工商联民办高等教育协会所属的45所民办院校所做的问卷调查,在45所民办院校中单独设立监督机构的学校只有8所,占比约为18%;未设监督机构的民办高校有37所,占比高达82%。而在8所设有监督机构的民办高校中,其监督机构的类型及名称也不尽相同,如有的是“教授委员会”,有的为“教学质量督导委员会”,有的则是“教职工代表大会”,还有的只是“财务审计部”,称为“监事会”的只有1所学校。再则,这些所谓的“监督机构”也并非都是完全独立的监督机构,它们在很大程度上附属并服务于学校的决策机构,且其职能也很不完善,并没有与决策机构和执行机构形成彼此独立、相互制衡的关系。可见,现有民办高校已经设立的监督机构,事实上其职能离真正意义上的监督机构还有很大的距离。

因此,从完整意义上说,我国目前很多民办高校的法人治理结构都存在“先天不足”,如缺少常设监督机构,没有形成完善的权力制衡机制等。由于缺少日常监督机构,没有相应的制度安排,在实际工作当中,决策机构和执行机构的行为便缺少过程性约束,更多的是靠个人的觉悟、良心和道德水准行事,带有很大的任意性和主观性,从而也导致了部分民办高校诸多不规范办学行为的发生。缺少有效的监督机制,这在实行“委托——代理制”的经营管理模式下,是有制度缺陷并存在道德风险的。

在构建民办高校法人治理制度时,为了保证董事会及执行机构按照法律法规和法人章程行事,通过一定的制度安排和权力配置,对董事会及执行机关进行必要的制约和监督,以保持各类权力机构间的适度制衡,既是有效实现民办高校法人治理的关键环节,也是推进民办高校良性运行和健康发展的重要保证。

二、民办高等学校监督制度的内涵

所谓“监督”(monitoring),是指建立一种实施控制的行为方式,一般指监察并督促。监督有广义与狭义之分。广义上,监督是指不同的监督主体按照不同的法律、法规、规则和要求对被监督对象进行监察和督导,如党内监督、国家权力机关监督、行政监督、团体监督、舆论监督和群众监督等;狭义上,监督特指某项专门的监督,监督的主体和对象都有特指性,如司法监督、财务监督等。本文从狭义上使用监督的含义,特指包括民办高等学校在内的非营利法人监督,被监督的对象专指具有非营利法人特征的民办高校。

从不同角度理解,非营利法人监督可以有以下几种内涵:从组织外部来看,非营利法人监督是指依法对非营利法人的管理与运作活动进行的监督;从组织内部看,非营利法人监督是指对非营利法人内部机构及人员行为的监督;从组织之间的相互关系看,非营利法人监督是指行业内各组织之间对成员所开展的活动进行的相互监督。从发达国家经验看,对非营利法人的监督主要来自五个层面:制度供给与法律规制,政府监管,社会监督,同业监督和内部自我监督。

对于民办高等学校而言,其监督权的实现与非营利法人一样,呈现出与营利法人明显不同的特点,这主要体现在对于非营利法人的治理更强调外部监督。在大陆法国家,在公司治理结构中扮演着重要角色的监事会,在非营利法人治理结构中并非是法定的必设机关。在英美法国家,则没有监事会的设置,而是借助于其他制度和因素来实现对非营利法人的监督和制约。如美国依靠严格的会计准则、全面的强制披露制度、禁止内幕交易制度、鼓励成员诉讼的程序规则以及发达的新闻监督制度等形式,来对非营利法人的内部活动实施监督。此外,捐助人、受益人和作为公共利益代表的政府在监督方面也起到了非常重要的作用。

在大陆法系非营利法人中,其内部监督的常设机构多为监事会。但是在监督会的权力配置上,则因各国公权力对非营利法人介入的程度不同而有所差异。通常,在外部监督比较严密、对非营利法人的规定比较细密的情况下,非营利法人内部的监督机构所能获得的权限就不会太大,否则会对董事会及其执行机构造成很大的束缚。反之,在国家对于非营利法人监控相对较弱的情况下,就会在非营利法人内部设置监督机构并且赋予其较大的权限,以期对董事会及其执行机构起到有效的牵制作用。

按照监事会与董事会的关系,非营利法人监事会又可分“上下级制”和“二元制”两种不同类型。“上下级制”是指监事会凌驾于董事会之上,董事会由监事会选举产生,对监事会负责。“二元制”是指董事会与监事会互不隶属但相互监督,在这种体制下,社员总会、监事会和董事会各负其责,互相制约。因此,在两种不同体制下,监事会的职责也有所不同。在“上下级制”关系中,监事会往往拥有比较多的职权。以爱沙尼亚《财团法》为例,该法规定监事会的职责在于制订财团的事业活动计划、组织财团的管理工作以及监督财团的事业活动。可见,其职责范围很广且职权也很大。在“二元制”关系中,监视会与董事会的地位是平等的,监事会的职权就相对要小一些。如日本和我国台湾地区非营利法人的监事会都属于“二元制”类型,其监事会主要职责包括两大方面:一是监事会以监督执行机关执行事务为职权范围,一般无权对外执行法人事务的职权;二是监察机构的基本职权在于监察法人的财产状况,监察理事的业务执行情况,发现财产状况或者业务执行中有可疑事实时向主管官署报告。

在日本,根据《私立学校法》第35条规定,学校法人必须设置两人以上的监事,私立大学的监督工作也是由监事会来具体执行的。我国台湾《私立学校法》在有关私立学校监督机构的设置上也有类似的规定,只不过台湾不叫做“监事”,而是叫做“监察人”。私立大学中监督机构的存在及其独立自主地发挥作用,有效避免了家族垄断

学校事务,杜绝了权力的专治问题,使得决策工作能够得到公平、公正、有效的监督与管理。

三、建立健全民办高校内部监督机构

在涉及非营利法人监督方面的法律法规中,我国目前只有《基金会管理条例》对监事的设置问题作了专门规定。《民办教育促进法》及其实施条例都没有规定,民办学校内部必须设立监事会之类的常设监督机构。因此,从法律层面而言,民办学校内部独立的监督机构并非是必备的,这无疑是制度规定上的一种缺失。

如上所述,在大陆法系的非营利法人治理结构中,一般都通过设立监事会,对董事会及其执行机构加以监督和制约,以实现权力的有效制衡。在学校法人治理方面,日本和我国台湾地区在私立教育立法上也都借鉴大陆法系国家的做法,明确规定私立学校必须设立内部监督机构,负责对学校法人机关及其相关活动进行监察和督导。如日本的《私立学校法》就明确规定,学校监事具有如下五大职责:监察学校法人的财产状况;监察理事的业务执行状况;在监察上述状况(财产及理事执行业务)中,发现有不正常现象出现时,向主管部门(文部省)或评议员会提出报告;为做上述报告而需召集评议员会时向理事长提出请求;对于学校法人的财产状况和理事的业务执行状况,向理事阐述自己的意见。

目前,我国民办高校在法人类型上被归为“民办非企业单位”。民政部发布的《民办非企业单位(法人)章程样本(试行)》就民办非企业单位监事会的设立作了一些规定。尽管该“样本”并不是权威性的规章制度,但仍可以为民办高校建立监事会制度提供示范性参考。根据《民办非企业单位(法人)章程样本(试行)》第16条至20条的相关规定,民办非企业单位可以设立监事会,监事由出资单位选举产生和更换,其中的职工代表由单位职工民主选举产生。监事的任期每届三年,任期届满,可连选连任。监事不得兼任单位董事、经理及财务负责人。监事会由全体监事组成,负责对董事会成员以及其他高级管理人员进行监察,防止其滥用职权、侵犯单位及单位员工的合法权益。监事会行使下列职权:检查单位的财务;对董事、主任(校长、院长)执行职务时违反法律、法规或单位章程的行为进行监督;当董事和主任(校长、院长)的行为损害单位的利益时,要求董事和主任(校长、院长)予以纠正;单位章程规定的其他职权。监事会议实行一人一票、少数服从多数的表决制度。监事会决议需经过半数监事表决同意,方为有效。

总的来看,上述这样一些规定已基本涵盖民办学校监事会制度的相关内容,可作为民办高校设立监事会的重要参考依据。当然,作为民办非企业单位(法人)章程的通用文本,该“样本”对民办学校尤其是民办高校的特点,体现还不尽充分,其中有的规定如“监事由出资单位选举产生和更换”等,并不完全符合教育公益属性和公共治理的要求,需要结合民办高校的实际情况,加以调整和完善。

需要强调的是,建立民办高校监事会制度,仅在学校设立监事会这样一个机构是远远不够的,必须建立起相应的工作机制,辅之以必要的制度支持。为此,应该注意以下几点:第一,在权力配置上,监事会应与董事会、以校长为主的行政系统和教代会等其他机构实现合理、恰当的平衡,避免畸轻畸重,而导致权力结构失衡。第二,为保证监事会有效履行监督职能,应赋予监事会以事先监察权,给予其强有力的监督手段。当然,监事会的履职也必须照章行事,不能随意对学校正常的办学活动加以干预。第三,为了维护利益相关者的权益,监事会成员应有各方面代表参加,同时出于工作的有效性和专业性考虑,监事会成员中还应有一定比例的专业人士(执业会计师、审计师、律师等)。第四,要完善对监事会本身的激励和约束机制,既要对监事的工作给予合理的报偿,同时也应要求监事切实履行必须的注意义务和忠实义务。

此外,在民办高校内部监督制度建设上,除了要重点推进监事会制度外,还应依法完善民办高校教职工代表大会制度,探索“教代会”民主管理和监督的多种实现形式。与此同时,也要充分发挥党委纪律检查部门在党员的纪律监督和促进校风、教风及学风建设等方面的建设性作用,多渠道完善民办高校内部监督机制,全方位保障民办高校有序运行和健康发展。

四、完善民办高校外部监督制度

如果说民办高校内部监督制度,是一种基于自律的自我约束机制,那么外部监督制度,则重在通过外部力量来加强对民办高校的监督和控制,以解决内部监督所存在的自律程度不足的问题,是一种他律机制。一般认为,在非营利法人治理中,“他律”主要通过三种手段来实现,即政府监控、社会监督和行业监管。当前,就我国民办高校的外部监督制度而言,在政府监控、社会监督和行业监管三种手段中,显而易见,政府监控是最为重要的外部监督力量。尽管从国外情况看,社会监督和行业监管,在促进非营利法人强化自我约束、规范组织行为方面,正发挥着越来越重要的作用,但由于历史和现实的原因,这两种监督力量在我国现阶段还显得非常微弱,需要有一个长期的培育和发展过程。故此,本文仅就政府监控问题进行分析。

根据相关法律规定,民办高等教育作为我国高等教育体系的重要组成部分,同样是社会主义公益性事业,具有正的外部性和准公共产品属性。各级人民政府作为社会公共利益的代表,加强对民办高等学校办学方向及办学行为的监督和管理,是政府重要的工作职责。鉴于我国民办高等教育在运行和发展中仍存在一些突出的问题和尖锐的矛盾,从我国具体国情出发,笔者认为,在当前和今后的一段时期内,政府相关部门在大力倡导和推进有关民办教育立法工作,健全和完善民办教育公共政策,加强和充实民办教育管理力量的同时,其在民办高等学校的监督和管理上,应将重点聚焦在以下四个方面:

首先,要理顺监督管理体制,完善现行年度检查制度。目前,民办高等学校和其他民办非企业单位一样,其法人登记机关为国家民政部及其地方各级民政机关,而民办高校的业务主管机关一般则为省一级的教育行政部门。按照有关规定,法人登记机关和业务主管机关都要依法按年度对民办高校进行检查和监督管理。但是,除了检查时间和检查方式不一样,两个部门的年检内容却大同小异,差别不大。两种年检制度并行,政出多门,多头管理,不仅使得民办高校举办者及办学者疲于应付,浪费时间,且需要消耗大量的财力物力,而且由于两种制度本身存在一些不一致之处,也容易造成工作上的矛盾和冲突,反而削弱了监督的针对性和有效性。为此,亟须理顺监督管理体制,统一和协调两大管理机关对民办高校所开展的年检活动,调整和完善年检工作的相关事项,以协同作战,形成合力,切实改进对民办高校办学活动的监督和管理。

其次,要建立健全办学信息公开与披露制度。实行办学信息公开,引进舆论监督机制,不仅是督促民办高校依法办学、规范管理的有力手段,也是保障公众知情权、维护包括受教育者在内的学校利益相关者权益的重要方式。针对部分民办高等学校内部管理不规范、教育教学质量不理想的现状,依据相关法律法规及行政规章的规定,教育行政部门可以强制要求民办高校公开和披露的信息包括:学校章程、基本办学条件、向学生收取费用的项目和标准、财务收支状况、是否要求取得合理回报、经主管部门备案的招生简章等。同时,法人登记机关和业务主管部门还可视实际需要,以适当方式向社会公布对民办高校的年度检查情况、学校办学重大变更事项以及经批准核定的学校经营范围、招生计划指标等信息。此外,对于学校法人的违法、违规、违纪以及对其进行的查处情况,也可以在一定范围加以通报或公告。

再次,要健全资产与财务监管制度,建立民办高校风险保证金制度。首先,要采取稳妥措施,切实推进民办高校法人财产权的落实,依法保障和维护民办高校法人财产的完整性、独立性和安全性;其次,要尽快研究制定统一、规范的民办高校财务准则和会计制度,实施民办高校资产分类管理,加强民办高校办学成本的核算和控制,防止学校法人资产的流失;再次,要推进民办高校办学经费预算制度,逐步实行收支两条线管理,保障民办高校学费收入的主要部分用于教育教学活动,同时加强对民办高校财务活动(主要是现金流)的监控,重视防范并化解债务危机;最后,要探索建立民办学校风险保证金制度,可借鉴台湾地区私立教育的管理办法,规定民办高校按照学费的一定比例缴存风险基金,并对风险基金实行专户管理、专款专用。

最后,要加强对民办高校变更与终止的管理,完善民办高校危机预警和干预机制。对于因受教育环境变化和市场竞争影响而日渐频繁发生的民办院校间的重组与退出现象,以及由此伴随产生的民办高校变更与终止问题,政府部门应尽快研究制定相应的管理办法,完善危机预警与干预机制,并采取切实有效的安全防范和应急救济措施,将各种可能的消极因素克服在萌芽状态,以切实维护民办高校各利益相关者的权益,确保整个社会秩序的和谐稳定,保障民办高等教育事业有序、健康发展。

诚然,作为非营利组织的一种重要类型,民办高等学校同样担负着社会公共职能,为了维护其公益性,对其进行某种程度的规制,是完全必要的。但是,民办高校作为一类高等教育机构,毫无疑问也是学术性组织,“大学自治、学术自由”这一高等教育的传统特性,也完全适用于民办高校。因此,在加强和完善民办高校监督机制,强化其内外部监督的同时,如何保证学校法人自身的独立性,切实维护它的“自治”和“自由”,则是必须慎重考虑、认真对待的一个重要因素。正是从这个意义上说,2007年教育部发布的《民办高等学校办学管理若干规定》所提出的“建立对民办高校的督导制度”,由省级教育行政部门统一向民办高校委派政府督导专员的做法,在具体实施中需要把握一个“度”的问题,在对民办高校办学行为加强监督的同时,应充分尊重并切实维护学校自身所拥有的法定办学自主权。如果以美女和野兽来作比喻,民办高校在现实社会中所展现出来的功能已经有目共睹,这是其作为“美女”的一面;但是为了防止其“野兽”的一面,就必须确立相关监督机制予以保证。正如同走钢丝一样,最需要的是保持平衡状态,对于民办高校监督制度的构建来说,也需要在约束和自由之间寻找平衡。

[参考文献]

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