新时期高等教育简政放权改革的背景及问题

[摘要]在高等教育简政放权改革紧锣密鼓地展开之际，探究其热兴的背景，反思其存在的问题，有利于对本轮高等教育简政放权改革形成一个全面的认知和评价。大众化背景下办人民满意的高等教育的现实需求、逐步深化的教育行政管理体制改革、分权管理理论的传播，分别构成了本轮高等教育简政放权的现实背景、历史背景和理论依据。本轮简政放权改革取得了很好的成绩，赢得了社会的认可，但也存在着放权口径不统一、权力监管不到位等显著问题。因此，政府在以后的改革中既要进一步转变职能，积极推动学校、社会力量的用权能力建设，还要勇担责任，建立起有效的权力监管体系，做到既不越位，也不缺位。

[关键词]高等教育改革简政放权分权管理理论公共治理理论权力监管

[中图分类号] G640 [文献标识码] A[文章编号]1005-5843（2016）12-0015-04

[DOI]1013980/jcnkixdjykx201612004

2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（下文简称“《纲要》”）提出：“以简政放权和转变政府职能为重点，深化教育管理体制改革，推进中央向地方放权，政府向学校放权，明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。”至此，中国高等教育未来的简政放权之路变得更加清晰和明朗，简政放权改革进入了加速期。在中央和地方不断分批下放、取消行政性审批事项之际，探究高等教育教简政放权改革的背景，反思当下改革过程中存在的问题，有利于对本轮高等教育简政放权改革形成一个全面的认识和评价。

一、新时期加快高等教育简政放权改革的背景

在教育改革发展的新时期，我国加快高等教育简政放权的改革速度既有其历史与现实背景，也有其理论依据。历史与现实背景对加快简政放权改革提出了客观要求，而相关理论则为改革提供了实现路径。

（一）现实背景：高等教育需求的多元化

高考制度恢复以后，我国高等教育经过将近30年的深化改革，终于在2002年实现了从精英教育阶段向大众教育阶段的过渡，进入高等教育大国的行列。到2011年，我国的高等教育毛入学率已经达到269%，不管是高等学校的规模还是招生人数，都已位居世界第一[1]。随着我国高等教育逐渐从大众化向普及化的靠近，其发展的重心也发生了变化，即不再单一地追求规模和数量的扩张，转而更加注重质量和内涵的提升，强调办人民满意的高等教育。伴随着高等教育大众化而来的是高等教育利益相关方和需求的多元化，因此，在大众化背景下办人民满意的高等教育，内在地包含了对多元化教育需求的满足[2]。但我国现行的政府包揽一切的教育管理体制因其与生俱来的僵化低效等特点，并不能很好地适应高等教育发展的新要求。因此，通过简政放权，改变现行的教育管理体制，构建政府、学校、社会的新型关系，就成为教育改革的必然。加快对教育的简政放权改革，形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与、相关主体各安其位的教育善治格局，不仅有利于提高政府的教育治理质量，而且更有利于为学校、地方、社会力量减负松绑，调动他们管理、举办、监测教育的积极性，打破我国高等教育严重同质化的现状，从而优化结构、办出特色，构建起多层次、多类型的特色鲜明的高等教育体系，更好地满足不同利益相关者的多元教育需求。

（二）历史背景：逐步深化的教育体制改革

我国教育领域内的简政放权改革最早发轫于20世纪80年代。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》（下文简称“《决定》”）指出：“在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权。”[3]改革意在使高等教育具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。1986年国务院颁布了《高等教育管理职责暂行规定》，规定了中央部委、地方政府和高等学校各自的权力、职责边界。1993年，国务院相继颁布了《国家教委关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》《中国教育改革和发展纲要》，强调在政府和学校的关系上要按照政事分开的原则，明确高校的权利与义务，使高校真正成为自主办学的法人实体；在中央政府和地方政府的关系上要进一步确立中央与省级政府分级管理、分级负责的管理体制。1995年，国务院转发了《国家教委关于深化高等教育体制改革的若干意见》，指出高等教育管理体制改革的目标是争取到2000年或稍长一点时间内，基本形成举办者、管理者、办学者职责分明，中央政府和省级政府分级管理、分级负责，以地方政府统筹为主，条块有机结合的体制框架。1997年，原国家教委出台了《关于转变职能，加强宏观管理，扩大直属高校办学自主权的若干意见》，强调要根据高等教育管理体制改革的目标，加强地方政府对所在地区学校的统筹权，扩大高校的办学自主权和社会参与权。1998年颁布的《高等教育法》和1999年颁布的《面向21世纪教育振兴行动计划》在总结前期高等教育管理体制改革经验的基础上，都强调了“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”的改革发展方向[4]。

对这些政策和法律文本进行分析后可以看出，我国教育领域内的简政放权改革是阶段性渐进的。从1985年颁布《决定》到2010年《纲要》的制定，我国高等教育领域内的简政放权改革从未停止过。审视我国1985年以来的教育行政管理体制改革之路，会发现每一轮新的改革实践都是在已有改革成果的基础上进行细化和深化的[5]，因此当下开展的高等教育简政放权改革正是一场以历次教育行政管理体制改革为基础的教育革命，是对以往所进行改革的深化。

（三）理论依据：分权管理理论的传播

1追求效率和效益的新公共管理理论。新公共管理理论产生于西方风行凯恩斯主义而经济滞胀、政府公共服务无效率的社会背景之下，其理论基础是自由经济思想、新制度经济学和公共选择经济学。新公共管理理论是对威尔逊的“政治——行政”二分论和韦伯的“理想官僚制”论的否定，认为以这二者为主的传统公共管理模式过于僵化和死板，既缺乏对现实变化的敏感性，又易出现政治交易甚至是寻租腐败，会造成政府管理的失灵。新公共管理理论关注的是政府的效率问题，着眼于从制度改进着手改善行政所处的困境，主张政府必须转变包办一切的全能角色定位，集中力量管好自己该管的事情。在新公共管理理论者眼里，政府的职责就是提供公共物品、弥补市场，调节宏观经济、进行财产的再分配，维护市场秩序等[6]。20世纪90年代，美国新公共管理主义者奥斯本和盖布勒在其著作《重塑政府》中提出了10项政府改革主张，包括从划桨到掌舵、从服务到授权、从垄断到竞争、从规章到使命、从投入到效果、从官僚到顾客、从浪费到收益、从治疗到预防、从集权到分权、从计划到市场等内容[7]。新公共管理理论是处理中央政府与地方政府、政府与市场之间关系的新依据，其核心就是立足市场对政府进行重新定位，强化中央政府的宏观管理职能，淡化其执行、评价职能，还权于地方政府、社会，以充分发挥地方政府和社会力量在社会事务中的作用。新公共管理理论本质上是一种经济、行政管理理论，澳大利亚、美国、英国等国自20世纪80年代起逐渐将其应用于教育体制改革领域，催生出了校本管理、特许学校、家长择校等教育改革举措，一时成为西方政府信奉的“金科玉律”。与此同时，新公共管理理论也开始传入我国，逐渐成为指导我国进行社会改革的重要理论。

2强调多主体间联动的公共治理理论。新公共管理理论本质上属于自由主义经济学说在当代的新表述，因此，西方社会在运用新公共管理理论治疗“政府失灵”的同时，也会不可避免地产生了“市场失灵”的副作用。公共治理理论产生于世界范围内因“政府失灵”和“市场失灵”而出现“治理危机”之时，试图治愈“治理危机”以更好地满足公众对公共服务的需求。它是由新公共服务理论和多中心治理理论发展而来的新型管理理论，突出特点是强调多元治理主体之间的相互协调。和新公共管理理论一样，公共治理理论也主张对政府进行分权化改革，改变政府作为公共服务唯一提供主体的现状。但公共治理理论和新公共管理理论对市场作用的认识是不一样的，新公共管理理论持将公共事务管理主体划分为市场和政府的二元主体，将市场视为一种比政府更优越的公共服务提供者，强调在“政府失灵”的时候，通过政府分权化、市场化改革来激发和释放市场主体提供公共服务的力量。而公共治理理论则把市场和政府看作是职责不同但同等重要的服务主体，在主张简政放权、发挥市场作用的同时，更加重视政府、市场、第三方部门之间在公共管理过程中的共同参与和协调运作，试图构建起一个多主体互动合作的治理体系[8]。20世纪90年代，公共治理理论追求“善治”的理论构想逐渐被应用于西方发达国家的教育改革之中，使西方发达国家教育呈现出服务主体多元化、服务组织结构扁平化、第三部门蓬勃发展的局面。

二、高等教育简政放权过程中存在的问题

自党的十八大召开以来，在教育部带头取消重点学科审批、优秀博士论文评审、教学工程竞争性项目审批等一批行政性审批项目之后，各地方教育行政部门也加紧了对学校和社会放权的步伐，使高等教育简政放权改革呈现出欣欣向荣的局面。如山东省2012年终止了对民办非学历高等教育机构设立合并、民办学校以捐赠者姓名作为校名、高等学校教师资格的认定、高等学校副教授评审等项目的审批。2013年6月，浙江省政府对其承担的20项行政许可和其他审批事项进行梳理，清理后保留了13项，削减了35%。同年10月，该省政府又对省教育厅自主行使的62项行政管理和服务性事项进行全面调整规范，保留了32项，委托9项，下放6项，职能划转4项，取消11项。总而言之，此次简政放权的幅度是前所未有的，它积极回应了社会和学校对参与公共教育管理的需求，下放和取消了一批含金量较高的行政审批和非行政许可项目，获得了社会的认可。但由于改革所涉时间紧迫短暂、范围面广量大、任务艰巨繁重、利益多元交织，中央政府、地方政府、社会力量、学校各自的职能定位问题依然存在，在各级政府的简政放权过程中也产生了许多问题[9]。因此，深刻反思和尝试解决简政放权过程中出现的各种新情况、新问题，是当前亟待研究的课题。

（一）放权口径不统一

高等教育简政放权的实质是在对政府职能进行合理定位的基础上把地方政府、学校、社会力量想办且能办好的事务交由其办理，实现对公共事务管理权力的重新调整。其基本要求就是把该放的权力全部放下去、放到位，否则高等教育领域内的简政放权就会像工商领域的简政放权一样，出现隐形化和形式化等假放、空放、少放的问题 。但由于本轮简政放权改革并没有对各部门、各地方下放权力和取消行政审批事项的标准作出统一要求，而只要求各部、各地结合本地实际制定政府权力清单和责任清单，这实质上造成了不同部门和地方之间简政放权幅度的差异：对比中央各部委，教育部对其所属高校还能赋权的程度远远比其他高等学校办学部门更为彻底；对比教育教育部直属学校和地方所属学校，地方教育行政部门还有其他管理高校的部门对地方高校的牵制力还很大，地方院校的办学自主权依然受到很大的制约；对比各地方，有的地方大幅下放行政审批事项，而有的地方则投鼠忌器、畏首畏尾；对比不同类型和不同层次的高等学校，不少地方政府仅仅将一部分办学自主权下放给有博士学位授予权或硕士学位授予权的高校，而其他高校则仍须接受地方政府的统一组织和管理。缺乏统一的放权口径，造成了各部门、各地方放权步调和幅度的差异，影响了简政放权的整体效果。

造成放权标准不一的原因既可能是因为各部门的利益固化，主观上不愿意放权，也可能是因为各部委、各地方对所属高校接权、用权能力缺乏信心。因此，在今后的简政放权改革过程中，应该更加注重政府职能的转变以及对学校、社会力量用权能力的建设。注重政府职能的转变即要求政府在根据自身服务能力进行科学确权的基础上，管好自己能管和该管的事务，下放自己不能管或者管不好的事务，减少对微观事务的干预，实现从“全能型政府”向“有限政府”的转变[10]。只有树立起科学的职能观，政府才能从根本上提高简政放权的自觉性。对学校和社会力量进行用权能力建设的目的是为了解决学校和社会力量要权意识较强但用权能力较弱的问题。就加强社会力量用权能力而言，它不仅要求政府遵守“开放、透明、公平”的竞争规则，实行统一的高等教育进入和退出机制，培育一批有公信力的社会组织，而且还要求各教育组织加强自身改革，摆脱“官办官管”的窘境，实现自身的独立。就加强学校用权能力建设而言，当前高校最迫切的任务是根据《纲要》和《高等学校章程制定暂行办法》中关于大学章程制定的要求，积极完善高等学校内部治理结构，形成学校的稳定机制、创新机制、社会支持机制以及民主管理和监督机制，从而使其真正成为能面向社会、依法自主办学的法人实体[11]。

（二）对权力的监管不到位

简政放权不是简单的一放了之，“承认政府的有限性，并不意味着政府要放弃责任，教育放权改革也不代表政府放弃了对教育和学校的控制，更不代表政府对学校撒手不管”。新中国成立以来的历次教育行政管理体制改革经验表明，由于我国对中央和地方政府之间的权责划分并不是很清楚，权力运行的相关制度规则还未完全建立起来，加之我国“大政府、小社会”的治理传统由来已久，社会自组织能力较弱，要想真正走出“一放就乱，一收就死”的怪圈，达到简政放权以提高行政效率和质量的最终目的，就要在落实放权责任的同时充分肯定政府作为社会发展的最终风险控制阀、权力制衡器、公平稳定机的作用，切实履行政府的监管职责，防止出现监管的“真空”，以保证高等教育简政放权改革能秩序井然地展开[12]。由于本轮简政放权改革急于改变教育管理过于集中的现状，在前期并未形成“放管结合”的意识，相对忽略了政府监权、管权的一面，使得简政放权的过程中出现了许多混乱现象，如地方政府对高校办学自主权的假放、虚放、乱放，高校招生考试中腐败滋生，学校债台高筑，教师学术造假和教职工权益得不到保障等现象。

为改变政府监权不力的现状，预防市场主体的“志愿失灵”，需要政府勇担责任，建立起一个有效的权力监管体系，在把该放的权力放到位的同时，把该管的事情管好，做到不越位也不缺位。具体来说，一要在“依法行政”和“依法治教”的理念指导下，厘清政府的权责边界，形成责任清单，确保“法定责任必须为”以预防地方政府的不作为。二要丰富和完善教育监管方式，改变过去过分依赖行政监督的监管方式，进而形成法律、规划、标准相结合的多元监管方式。三要建立有效的问责制度和绩效评估制度，明确各级政府、学校、家长、社区对办学行为、教育质量提升和学生发展所承担的责任，从而强化其他非政府主体的责任意识，实现对各办学主体的办学行为及其所行使教育权力的监督。

参考文献：

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[3] 中共中央关于教育体制改革的决定[Z].1985-05-27

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[6] 陈孝彬，高洪源教育管理学[M].北京：北京师范大学出版社，2012：60

[7] 戴维·奥斯本，特德·盖布勒改革政府：企业家精神如何改革着公营部门[M].上海：上海译文出版社，2006：10

[8] 高秉雄，张江涛公共治理：理论缘起与模式变迁[J].社会主义研究，2010（6）：107-112

[9] 胡宗仁政府职能转变视角下的简政放权探析[J].江苏行政学院学报，2015（3）：106-111

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[11]孙霄兵中国特色现代大学制度建设研究[M].北京：教育科学出版社，2014：134-140

[12] 史瑞杰，李欣简政放权不能一放了之[J].行政科学论坛，2014（6）：7-12

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