坚守与发展：农村初中的生存困境与发展策略

摘 要：城镇化的加速、工业化水平的上升以及农民工进城使得农村地区初中生源逐渐减少。与此同时，乡村义务教育十年布局调整也对当前农村初中的发展造成一定的负面影响。这两个方面推动农村初中逐渐陷入艰难的境地。客观上来看，乡村教育的现代化以及城乡全面发展离不开农村初中的发展和完善。在经济和社会转型的新的形势下，既需要认识到农村初中发展和完善在经济及社会发展进程中内在的积极意义，又需要立足实际，通过机制建设、完善以及创新来推动农村初中更快更好地发展。

关键词：农村初中；布局调整；发展策略

当前，城镇化的加速、工业化水平的上升以及农民工进城带来的人口流动加速不仅改变了城乡地区的人口分布，而且也将农村地区义务教育单位特别是其中的初中学校推入到越发艰难的境地。截至2014年，我国农民工总量为27395萬人，其中外出农民工的数量为16821万，同比增长1.3%。本地进城农民工总数为10574万，比上年增长2.8%。与之前农民工进城的模式不同，当前人口流动结构也由单人外出逐渐转变为举家迁移模式（胡俊生等，2015）。随着适龄义务教育人口逐渐流入城镇，农村地区初中生源也开始逐渐减少。村舍的萎缩将农村初中推入尴尬的境地，有些地区的农村初中甚至面临无学生可教、无课可开的困境。与此同时，在很多经济相对落后地区，农村初中自身发展也面临着不少挑战。当前，政府相关部门正在通过诸多政策和措施改善农村初中的基础设施以及师资，努力通过教育资源的均衡配置来实现教育公平。然而，无论是初中学校向城镇地区集中还是实现寄宿制初中，甚至通过将公办初中转制为民办教育，都遭遇了不少的难题。在经济社会转型的背景下，有必要重新审视农村初中的发展策略。

1 农村初中目前遭遇的困境

由于义务教育适龄人口随家长流入城镇地区以及城乡之间教育资源配置的不均衡，农村地区的义务教育特别是其中的初中教育陷入越发尴尬的境地。从客观方面来说，不少农村地区的初中生举家迁出农村地区直接减少了生源。从主观方面来看，相比农村地区的初中学校，城镇地区初中拥有资源配置、基础设施以及师资力量等方面的优势，不少地区农村家长倾向于进城陪读。邬志辉（2015）将这一子女带动家长外流称之为软外流。软外流使得初中学校的规模越来越小型化，难以形成规模效益。在有关部门叫停盲目撤并学校之后，即使地方政府不撤并这些生源越发萎缩的初中学校，初中学校规模的逐渐萎缩将会对学生家长以及教师产生负面影响。一方面，对于那些生源越发萎缩的初中学校，政府不愿意投入迫使家长将子女送入城镇地区特别是县城初中就读，这就形成了恶性循环。另一方面，生源的减少也会对学校的师资产生影响。教师要么选择调入城镇地区，要么是转向民办学校。家长陪子女入城读书潜在增加了农村家庭的相关支出，然而，师资力量的削弱将使得家长送子女进城就读的愿望越发强烈。

然而，随着乡村义务教育适龄人口流入城镇地区，导致城镇教育资源承载能力严重不足。与小规模的学校相比，较大规模的学校可能会招聘或者选拔到更为优秀的教师，这是从教师个人成就激励的角度说的。诚然，对于一些优秀教师而言，即使不考虑大规模学校能提供的物质奖励，在更大的舞台实现个人职业生涯的成功是一个合理的激励。此外，与小规模学校相比，较大规模的学校可以提供更为宽广的课程、更有助于通过规模来节省教育投入的机会成本，实现相关教学资源设备的优化配置。总之，无论是在推动教育改革的政策制定层面，还是在实际的学校管理或者运行层面，倾向于利用规模的扩大来节省教育成本进而提升教育质量。然而，从相关实证研究的结果来看，无论是在国内还是国外，学生的业绩与学校的规模却呈现出显著的负相关。学校规模相对更大的学校，经常会拥有更高的辍学率。通过扩大规模可能仅仅节省了地方政府分散办学条件下的教育成本，不过，交通费、住宿费以及伙食费等却直接增加了农民家庭的教育支出（史宁中等，2014）。

与此同时，随着乡村初中生源流入城镇地区，也迫使地方政府将有限的教育经费投入城镇地区。结果使得城乡初中在基础设施、图书设备以及师资等方面的差距越发扩大，从而推动城乡之间初中学校的发展陷入新的恶性循环。有些观点认为，随着城乡一体化进程的加速，乡村教育的出路和希望在城镇，乡村初中最终的出路也是在城镇。如果乡村教育的出路和希望在城镇，国家当前为什么还要推动新农村建设呢？诚然，城镇化趋势确实不可逆转，然而，由于各地区经济社会发展存在巨大的不平衡，全国整体上实现城镇化可能还需要不少时间。与此相类似，尽管乡村教育的最终出路和希望在城镇，然而，实现乡村教育的城镇化将会是一个较长的历史过程。从当前乡村初中遭遇的困境以及乡村初中学生生源流入城镇地区造成的教育不公平，本文认为，尽管城镇化趋势不可逆转，然而，当前及今后很长一段时间，推动乡村初中的发展仍然是实现乡村教育现代化的重要一环。首先，今后在推动农村初中的更快更好发展中，必须改变发展思路。过去很长一段时间以来，地方政府在农村义务教育特别是其中的初中学校教育问题上以规模和效率挂帅，必须将规模和效率至上转变为注重教育公平和教育效率上来。其次，必须立足地区实际推动农村初中更快更好发展。总体来说，我国东部中部及西部地区经济社会发展水平存在显著的差异，各地区有关各方在推动农村初中的发展过程中，不能搞“一刀切”。对于那些有条件并且有必要搞寄宿初中学校制度的，可以基于地区实际建设并且完全寄宿初中学校机制。对于那些没有必要搞寄宿学校的，完全可以尝试新的办法。最后，建立长效激励机制吸引更多的优秀大学毕业生和优秀教师到农村初中。教师是乡村初中更快更好发展的最为核心的人才资源，转变过去一直以来的应试教育考评体系，使得这些优秀大学毕业生以及优秀教师能真正参与到实现乡村教育现代化以及农村初中内涵式发展中来。

2 对农村初中十年布局调整实施效果的评价

在广大农村地区，2001至2010年以“撤点并校”为主的农村义务教育十年布局调整对于农村初中的发展产生了深刻的影响。既积累了一些成功的经验，又经历了一些负面的教训。2001年，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》中，提出县级政府在基础教育与发展起主导作用。2002年，国务院办公厅《关于完善农村义务教育管理体制的通知》提出要实现两个转变：一方面，承担义务教育责任的主体从农民转向政府。另一方面，把乡镇政府在农村义务教育上的责任转由县级政府承担。农村初中教育责任承担从农民转向政府，客观上减轻了农民负担，对于农民家庭的子女完整接受包括初中在内的义务教育产生了积极影响。然而，由于受客观上的财力制约，地方政府在承担包括农村初中阶段在内的义务教育责任时，也有可能出现政策实施上的偏误。

农村初中十年布局调整的具体措施是撤点并校，通过整合教育资源、集中办学来扩大教育规模进而提升教育质量及教育公平。在撤点并校之前，农村义务教育学校星罗棋布，特别是其中的小学教学点较多。从教育部《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》、国务院《关于基础教育改革与发展的决定》以及教育部同财政部《关于报送中小学布局调整规划的通知》等相关政策文件来看，撤点并校改革的目的是通过改变农村地区教学点分散可能对义务教育质量等导致的不利影响。

然而，在撤点并校政策的具体实施过程中，很多地区采用“一刀切”的办法。由于我国农村地区义务教育学校千差万别，利用“一刀切”的办法来调整农村地区义务教育布局产生的负面影响十分突出。在撤点并校之前，不同学校在教师资源以及配套设施等方面存在较大的差距。撤点并校一般是向条件相对较好的义务教育点进行集中，这可以在一定程度上实现农村地区教育资源的公平化。与此同时，教学环境的改善也有利于提升教育质量。总体上来看，撤点并校的目的是“优化教育资源配置、方便教育管理、提高教育质量、实现教育均衡发展”。

由于地方政府承担农村地区义务教育的责任，从地方政府财政支出的角度来看，包括初中学校在内的农村义务教育由分散转向集中可以节省很大一部分成本。至于撤点并校是否有利于提升教育质量实现教育公平等属于次要手段，相关研究指出，地方政府动用“一刀切”实施撤点并校的激励在于撤点并校可以节省财政支出，（丁冬和郑风田，2015）。在教学点相对分散的条件下，地方政府仍然需要动用财政支出来维持教学点的有效运行。在相关部门启动农村地区教育布局规划之后，地方政府的关注点并不一定是通过调整农村地区义务教育布局来优化教育资源配置、改善教育质量以及逐步实现教育公平。相反，由于撤点并校可以节省地方政府的财政支出，激励地方政府采用“一刀切”的办法盲目在农村义务教育学校推行撤点并校。

为了消除地方政府盲目“撤点并校”导致的负面影响，一方面，政府相关部门一方面叫停农村地区盲目撤点并校。另一方面，在新的形势下，中央和地方政府正在通过诸种政策和措施推动农村地区包括初中阶段在内的义务教育的发展，重新对农村地区义务教育进行战略规划、通过专项财政资金保障农村义务教育阶段学校的运转、推动农村地区义务教育阶段的寄宿学校建设、通过各种手段吸引优秀大学毕业生到农村任教以及启动全国农村义务教育阶段中小学校校舍维修改造资金保障新机制等来改善农村义务教育学校的软硬件设施，推动农村地区义务教育的更快更好发展。

3 如何推动农村初中更快更好发展

在经济社会加速转型的新的形势下，一方面，工业化、城镇化以及人口持续流动给农村初中制造了巨大的难题。另一方面，乡村教育现代化以及城乡全面发展也需要农村义务教育特别是其中的初中学校通过诸种策略和措施化解现实造成的难题，进而取得突破性进展。本文认为，首先，由于地方政府在农村初中发展中发挥着主导作用，应该将推动农村初中发展上升到战略高度。需要认识到当前农村初中在缩小城乡差距实现城乡全面发展中的重要作用。其次，由于地方财政承担农村初中学校义务教育的责任，需要根据《义务教育法》、立足自身实际、不断探索农村初中的机制创新，实现程序正义和教育公平的结合。再次，有条件有必要推行寄宿制初中学校的地区，应该直面当前寄宿制初中学校发展过程中遭遇的问题，有效化解这些问题可以从整体上完善寄宿制初中学校机制进而推动其更快更好发展。对于那些没有必要推行寄宿制学校的地区，不能盲目搞寄宿制学校。最后，注重教育效率和教育公平。

首先，高度重视农村初中在实现乡村教育现代化以及城乡全面发展中的作用，从战略高度认识农村初中发展的积极意义。根据2000年全国人口普查的结果，中国农村劳动力人口人均接受教育的年限是7.3年，而城市相关人口接受教育的年限为10.2年。从国家统计局2006年第二次全国农业普查的结果来看，农村劳动力资源中小学及小学以下的劳动力占全部劳动力总数的39.5%，而具有初中和高中文化程度的劳动力占比分别为49.5%和9.8%（邓曲恒，2009）。从农村地区与城市地区劳动力人口接受教育平均年限之间的差别来看，随着时间推移，城市与农村地区差距越发扩大。就城市与农村地区义务教育的开展而言，农村地区人均受教育年限较短主要是由于人均接受义务教育中初中教育的相对不足。此外，从农村地区不同家庭经济状况之间的比较来看，在经济状况较差的农村家庭，接受教育的平均年限更短。整体上来看，不同经济状况的农村家庭不仅导致代际之间受教育的不平等，而且也拉大了农村居民家庭之间的收入差距。教育对于人力资本存在显著的正向影响，增加受教育的年限不仅可以提高农业生产率水平，而且可以积累人力资本进行增加其非农收入。综合上述，从缩小居民收入差距以及实现城乡全面的角度来看，农村初中学校阶段的义务教育在其中扮演关键角色，相关部门以及地方政府需要从推动社会全面发展的战略高度认识到初中学校的重要性。无论是在实现乡村教育现代化还是实现城乡地区全面发展的过程中，推动农村地区初中可以发挥积极的促进作用。

其次，注重程序正义与教育公平。从义务教育的特点来看，《义务教育法》保证了程序正义。尽管以经济为主导的农村教育财政体制在特定的历史阶段具有一定的合理性，然而，就目前来看，以经济效率为主导的农村教育财政体制一方面导致城乡义务教育差距的逐渐扩大。另一方面，这一体制客观上诱发了农村教育的产业化。中西部不少地区一度出现过不少公立学校转制的闹剧，难以实现农村义务教育的整体化功能，对推动农村教育的整体进步造成不小的阻碍。此外，地方政府需要努力实现程序正义与教育公平，推进区域之间教育均衡发展。在当前的经济社会转型时期，无论是农村初中教育的管理者还是从事农村初中教育的工作者，农村地区初中教育的发展既需要关注受教育的主体，又需要关注适龄初中学生的家长对教育的认知。相关调查结果显示，农户对国家教育政策的认知对农户子女初中辍学具有显著的影响（龚继红，2013）。针对农村居民的问卷调查结果表明，认为国家重视农村教育的农村居民家庭中的子女初中輟学率相对更低。而在那些认为国家并不重视农村教育的农村居民家庭中，其子女初中辍学率相比更高。此外，东部、中部以及西部地区农户对初中在读子女受教育程度的期望也存在显著差异。

再次，坚持从地方实际出发推行寄宿制初中学校的建设和完善。在2004年，《教育部、国家发改委、财政部关于印发西部地区农村寄宿制学校建设工程实施方案的通知》提出，从2004起争取用4年时间新建、改建和扩建一批以农村初中为主的寄宿制学校，解决西部未普及九年制义务教育地区新增130万初中生和20万小学生最基本的学习生活条件。2007年，根据《国家教育事业发展“十一五”纲要》，中央和地方政府相关部门动用相关财力和人力实施“中西部农村初中校舍改造工程”，进一步改善农村地区初中学校（特别是寄宿制学校）的软硬件设施。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》提出，“加快农村寄宿学校建设，优先满足留守儿童寄宿需求。”“支持边境县和民族自治地方贫困县义务教育学校标准化建设，加强民族地区寄宿制学校建设”。从当前中西部不少农村地区来看，寄宿制学校逐渐成为中西部农村地区小学和初中义务教育的重要办学形式。从学校管理层面来看，要求寄宿制学校的硬件、管理、经费、教职工队伍出现相应的改善和提高。《中国农村教育发展报告2012》在调查了295所农村寄宿学校之后，总结了当前寄宿学校存在的突出问题。第一，寄宿学校承担学生学习和生活的双重职责，然而，农村寄宿学校的生活条件普遍较差。比如宿舍和食堂的面积相对较小，学生营养膳食情况仍有待改善。第二，除了食宿等条件有待改善之外，当前农村寄宿学校生活教师的管理以及建设等也有待改善（邬志辉和秦玉友，2014）。此外，地方政府和地方义务教育相关管理部门需要立足自身实际，不要盲目搞寄宿制初中学校。我国东部、中部以及西部農村地区存在较大的差异，不同地区需要立足自身实际探索初中学校的发展机制。西部地区比较适合搞寄宿制学校，并不等同于中部和东部农村地区就适合搞寄宿制学校。

最后，注重教育效率与教育公平。目前，一方面，农民工进城、城镇化以及经济结构转变等对农村初中的发展造成不小的负面影响。另一方面，地方政府出于节省财政支出的考虑，在乡村教育布局调整搞一刀切。这两个方面导致农村初中的校均规模出现下降。《中国农村教育发展报告2011》的数据显示，2006年，农村初中的校均规模为726.25人，而到2010年，减少为621.77人。从全国平均的角度来看，平均每一所初中减少104.48人。规模的下降在一定程度上既影响了初中生源的家长，他们倾向于陪子女进县城，又对教师产生了消极影响。客观上来说，教育质量的提升不仅有赖于政府管理部门的政策倾斜、资金支持，而且也赖于从事实际的教师资源配置。当前，城乡中小学教师交流大多停留在单向性的支援层面之上，其双向性的互惠特征并未得到应有的展现（戴斌荣，2015）。尽管中央和地方政府通过相关政策、财力以及人力支持农村地区初中学校的软硬件建设，然而，从实际来看，由于地区差别以及地方政府自身的财力等问题，相关政策以及措施等并未完全落实到位。第一，大多数地区政府教育及相关部门侧重于农村地区一般示范性中学的建设，对于一般性初中学校则缺乏足够的重视。第二，受阻于地方政府自身财力，针对初中学校的资金及教师资源投入也缺乏强有力的长效机制。第三，由于城乡之间经济社会发展存在较大的不平衡，农村初中的教师资源倾向于从农村地区初中流入城镇地区，需要切实改善农村地区初中学校教师的相关工资以及生活方面的实际问题，提升农村地区初中学校教师的经济激励。第四，进一步改善农村地区初中学校的设备、图书、校舍、生活教师等方面的均衡配置，推动农村地区初中学校的内涵式发展。地方政府以及相关的义务教育管理部门在促进农村初中的发展中，既需要注重效率又需要关注公平。

参考文献

[1]戴斌荣主编.农村教育发展研究[M].北京：北京师范大学出版社，2015

[2]邓曲恒.教育、收入增长与收入差距：中国农村的经验分析[M].上海：上海人民出版社，2009.

[3]丁冬，郑风田.撤点并校：整合资源还是减少教育投入？—基于1996-2009年的省级面板数据分析[J].经济学（季刊），2015，14（2）：603-622.

[4]龚继红.农村教育问题研究：基于供求行为的视角[M].北京：中国社会科学出版社，2013.

[5]胡俊生，符永川，高生军.空心村空壳校进城潮—陕北六县农村教育调查研判[M].北京：高等教育出版社，2015.

[6]史宁中等.新农村建设与城镇化推进中农村教育布局调整研究[M].北京：经济科学出版社，2014.

[7]邬志辉，秦玉友.中国农村教育发展报告2012[M].北京：北京师范大学出版社，2014.

[8]邬志辉.乡村教育现代化三问[J].教育发展研究，2015（1）：53-56.

[9]薛文俊.“后撤点并校时代”农村教育向何处去[J].中国党政干部论坛，2013（02）：68-70.

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