我国网上银行监管模式的法律分析

摘要：银行业务的虚拟化，改变了传统银行业的经营模式、价值观念、管理方法和竞争格局。近几年来，我国网上银行业务飞速发展，但是在行业规划、经营管理、风险控制和业务监管等方面与国外网上银行业务发达的国家相比还有较大的差距。目前，我国网上银行的发展面临相关法制建设滞后、安全问题突出、监管不到位等问题，这些问题的存在影响了我国网上银行的可持续发展。本文对我国网上银行发展面临的困境进行了深入地分析，提出了一些解决问题的方法。

关键词：网上银行；监管模式；社会信用；安全机制

中图分类号：F830.3文献标识码：A文章编号：1009-055X(2012)02-0050-05

网上银行是指那些通过电子通道提供零售小额商品和服务的银行。网上银行是信息技术的飞速发展与金融产业相结合的产物。世界第一家网上银行是1995年成立的美国安全第一网上银行，它的诞生标志着全球银行业在电子化道路上开始了飞跃式发展。据统计，世界银行100强中，70％以上建立了网站，全世界在因特网上提供金融服务的银行超过了800家［1］。我国网上银行的建设始于90年代后期。在1996年，我国只有一家银行通过互联网向社会提供银行服务，客户数量非常有限。到2000年底，我国中资商业银行办理网上银行业务的客户数量为41万户，交易金额6500亿元。到2002年底，在互联网上设立网站的中资银行占中国现有各类银行的33％，客户数量已超过400万户，交易金额超过8万亿元。到目前为止，国内正式建立网站的商业银行达到了108家，开展交易型网上银行业务的商业银行达78家，客户数已经超过2亿户。虽然我国网上银行业务发展迅速，但是由于受体制束缚和传统业务规范的制约，它的可持续发展面临巨大的挑战。

一、我国网上银行监管模式面临的困境

银行业务的虚拟化，改变了传统银行业的经营模式、价值观念、管理方法和竞争格局。网上银行是未来中外银行竞争的主要领域，我们必须高度重视网上银行的发展和规划。目前，我国网上银行的监管模式主要面临以下困境：

（一）与网上银行监管有关的法制建设滞后

在国外，澳大利亚在1999年制定了电子交易法、新加坡有《1998年电子交易法》、美国有《统一计算机信息交易法》。在我国，由于一直缺少电子交易方面的专门法律和统一的网络金融法律体系，导致网上银行用户通过网络交易时风险过大。我国的《商业银行法》、《人民银行法》以及中国人民银行制定的《网上银行业务管理暂行办法》既没有针对网上银行业务的原则性规定，也没有对网上交易过程中银行与客户之间的权利义务进行规范。诸如网上银行交易数字签名、保护消费者权益、交易合同成立与否、交易风险分担、合同形式是否合法、网上银行业务的准入、电子记录可否作为合同成立的证据、如何应对黑客、涉外业务可能引起的国际纠纷的解决等问题在法律上仍然是一片空白。在信息披露方面，现行的《商业银行信息披露暂行办法》、《电子银行业务管理办法》、《商业银行信息科技风险管理指引》都未能解决我国网上银行信息披露的法律化、制度化问题。2004年8月我国颁布了《电子签名法》，它是我国首部真正意义上的信息化法律。该法对电子签名问题、网上银行交易合同的成立等问题进行了规范，但这些规范的存在仍然未能改变我国调整网上银行业务的规范不健全的现状。立法上的滞后不仅使网上银行时刻面临网络犯罪的威胁，还导致他们可能面临信誉危机和巨大的法律风险。

（二）现有的网上银行监管组织模式功效不佳导致安全问题突出

“随着网上银行业务品种的不断增加和业务量的快速上升，网上银行面临的风险也随之增加。”［2］我国《网上银行业务管理暂行办法》第16条规定，银行应制定并实施充分的物理安全措施，能有效防范外部或内部非授权人员对关键设备的非法接触。但是，我国绝大部分银行在开展网上业务时，没有按照规定对网络整体结构是否科学、入侵检测、防范措施是否严密、系统集成是否协调、应急计划是否合理、设备运行是否稳定可靠等问题进行科学检测评估。诸如密码控制不严、软件控制功能薄弱、授权机制执行不力等问题层出不穷。造成安全问题突出的主要原因之一是现有的监管模式功效不佳。目前，我国所采取的监管组织模式主要是以机构监管为主的组织模式。在这种组织模式下，一家银行机构的所有部门和业务通常由一个监管单元来负责。这种专业分工不够细致、专业化程度较低的监管组织模式，不仅现场检查的效率和科技含量不高、容易滋生腐败，还往往导致网上银行安全问题十分突出。在现有的监管组织模式下，虽然各大商业银行采取了一些技术措施来加强对网上交易的保护，但国外网上银行比较发达的国家普遍采用的ＳＥＴ协议和ＳＳＬ协议在我国仍然没有普及。目前，国内商业银行对计算机系统停机、磁盘列阵破坏等非人为因素的防护比较到位，但对网上银行用户的机密交易资料被盗用、篡改，账户资金被挪用等各种严重危及网上交易安全的行为，仍然没有好的解决方案。国内商业银行的物理手段防伪技术含量较低，交易系统存在漏洞或缺陷，使得黑客很容易侵入主机，窃取用户的重要信息、扰乱正常的服务，甚至给银行和网上银行用户造成巨大的经济损失。

（三）现行监管模式导致监管方法和监管意识滞后、监管专业人才缺乏

网络信息技术在银行业的应用，改变了传统银行业的经营模式，使金融机构能在更广泛的地域开发新的客户群，获得新的利润来源。经营模式的改变不仅明显降低了经营成本，而且使金融业的竞争从传统的资金规模和网点优势的比拼逐步转变为金融产品的功能和金融服务质量的竞争。这一系列的变化直接或间接地加快了货币流通速度，导致金融市场的潜在风险迅速上升，使传统的金融监管目标、模式和手段面临巨大的挑战。传统的区域性监管模式、分业经营与分业监管的格局在面对网上银行这种全新的银行产业组织形式时，已经无法适应新形势的发展。目前，我国中央银行通过对各商业银行网点指标增减、业务凭证、报表的检查稽核等方式来进行监管，不仅效率低下，而且很难辨别监管信息的真假。网络技术的发展打破了传统金融业的专业分工，模糊了银行业、证券业和保险业之间的界限。电子货币的发行在加快货币流通速度的同时，可能导致我国中央银行资产负债规模变相萎缩，从而使货币总量的监测和货币供给的控制面临更大的压力。虽然在新形势下压力巨大，但是我国负责网上银行监管工作的很多工作人员仍然满足于传统的监管方式，不重视监管理念的革新，这种监管意识上的落后可能导致我国网上银行综合风险控制能力严重偏低。导致监管意识落后的原因主要是因为监管专业人才的缺乏。现有的监管人员常常身兼数职，他们不仅拥有申请开展网上银行业务的审批权和监管权，还拥有相应的行政处罚权。这种既当运动员又当裁判员的特殊身份直接导致监管人员的专业化程度严重偏低。随着我国网上银行业务的飞速发展和网络技术的不断进步，未来国际金融业的竞争必然围绕网上银行业务的竞争来进行。网上银行业务竞争的成败关键在于一个国家有没有建立一支专业化的监管队伍。如果没有一支专业化程度较高的监管队伍，根本不可能保障国家的网上银行业务正常、健康地发展。如果我国金融监管部门的决策人员不高度重视目前监管工作中存在的各种问题，我国的网上银行业务监管将会失去在网上银行发展初期形成有效监管机制的良机，其结果可能会导致我国网上银行将进入一个混乱无序的竞争时代。

二、完善我国网上银行监管模式的探索

网上银行业务是未来金融业竞争的主要领域，我国的网上银行业务还处在初级阶段，整体势力无法与国外银行抗衡。为了提升我国商业银行在网上银行业务方面的竞争力，我们必须完善我国网上银行的监管模式，具体建议如下：

（一）加强与网上银行有关的立法工作

德国著名法学者鲁道夫·冯·耶林曾经说过：“立法的目的就是社会利益，社会利益是法律的创造者，是法律产生发展的唯一根源，所有的法律都是为了社会利益的目的而产生。”加强有关网上银行立法的根本目的是为了社会利益，除此之外，我国的立法还应当考虑社会公共利益和公众个人利益的均衡，具体措施如下：

其一，要建立我国网上银行业务运营监管的法律体系。该体系应以一部专门的《网上银行法》作为我国网上银行市场发展的核心法律规范。该法应涉及网上银行的性质、设立、市场准入、网上银行业务及运营、网上银行财务会计、网上银行监督管理、网上银行的接管和终止、防止违法犯罪、法律责任等内容，并且这些内容的设计应具有一定的前瞻性。对《中国人民银行法》、《商业银行法》、《合同法》、《商用密码管理条例》、《中国金融智能卡规范》、《信用卡业务管理办法》等现有的与网上银行发展有关的法律、法规进行全面的审查，修改或删除与网上银行发展有关的已经过时的规范，补充目前急需的且尚未涵盖的有关网上银行发展与监管的内容。通过较高层次的立法规范，明确网上银行用户、经营银行、特约商户与政府等网上银行各方参与者的权利和义务。

其二，通过借鉴联合国国际贸易法委员会制定的《国际贷记划拨示范法》和美国的《统一商法典》，逐步建立和完善具有中国特色的“电子资金划拨法”和“电子签名法”。在不断完善相关法律的过程中，诸如美国联邦《1978年电子资金划拨法》以及联邦储备系统颁布的实施条例中关于小额电子资金划拨(POS、ATM、Homebanking、ACH等)的法律规则以及联储J条例、CHIPS规则、SWIFT规则、美国《统一商法典》第4A编中的关于大额电子资金划拨(Fedwire、CHIPS、SWIPT、CNAPS等)的比较成熟的法律规则，应当为我国的立法所借鉴。在此基础上，通过专门立法，明确我国银行与银行、客户与银行之间的法律关系、明确电子资金划拨或使用电子货币实行在线支付时的风险责任承担、损失赔偿范围以及禁止欺诈等内容，以促进我国网上银行业务的健康、快速发展。

最后，围绕网上银行的发展与监管，加强综合立法。具体包括以下几个方面：1.要认真研究网上银行发展的新形势，在充分借鉴外国发展网上银行的经验的基础上，完善我国刑法关于网络金融犯罪的种类或制定单独的惩罚网络金融犯罪的法律规范。通过加强和细化刑法有关打击网络金融犯罪的规定，为依法惩处金融犯罪分子提供必要的法律依据。2.加强网上银行业务发展和银行基础设施建设方面的综合立法，明确各方在网上交易时的权利和义务，重视消费者合法权益的保护。网上银行法的发展不是孤立的，它和税收征管法、合同法、商业银行法、消费者权益保护法等其它法律密切相关。立法机关及银监会应密切关注网上银行的发展动态及其对金融业带来的影响，通过立法手段，逐步形成以网上银行法为主体，包括监管条例、指引公告、风险警示等内容的多层次法律体系。

（二）完善我国网上银行监管组织模式，努力解决交易安全问题

目前所沿用的机构型监管模式虽然对监管部门掌握监管对象的整体情况有着积极的意义，但是，把网上银行的市场准入、现场调查和违规处罚都交给一个监管部门来处理，往往容易导致监管的预防性和可靠性偏低。为了解决这个问题，我们应按功能监管模式设置监管组织机构的方法来进行改革，其最终的目标是为了实现“流程银行”的组织模式。在这种组织模式下，各部门各专业分工比较细、专业化程度比较高，监管的效率和科技含量比较高，能有效防止腐败的产生，充分实现各部门的联动监管。当然，鉴于我国银行的电子信息技术落后、网络基础设施薄弱，单靠改革我国网上银行监管组织模式还不足以全面解决网上交易的安全问题。事实上，我们要解决网上交易的安全问题，离不开采用先进的技术手段。目前，国外网上银行业务发达国家常用的功能强大的服务器、有指纹鉴定功能的自动柜员机、可擦写的智能钱夹、语音鉴别系统、电子转账系统、智能卡识别系统、管理信息系统等先进设备在我国仍然是一片空白。考虑到银行电子化信息系统的基础设施建设是解决网上银行交易安全问题的基本途径，国外网上银行业务发达的国家无一例外都把网上银行交易的电子化基础建设作为发展网上银行业务的首要任务来重视。在现代信息技术方面，国外银行使用的计算机通信技术、应用系统软件开发、信息系统数据采集和处理等，在技术层面上已经领先我国许多年，他们在利用技术手段解决网上交易安全问题的许多成熟经验完全可以为我国所借鉴。

安全问题作为网上银行业务发展的核心问题，主要包括网上交易的系统安全和信息储存及传输安全。要解决这两个问题，建立全国统一的、权威CA安全认证中心以便增强整个网上银行系统基础设备的抵御入侵能力是行之有效的方法。考虑到物理安全措施上的投入需要庞大的经费支持，我国金融业的决策层应高度重视这方面的投入。目前，很多西方发达国家都不断地加大对网络信息系统的投入。以美国为例，该国虽然近几年来，经济增长速度缓慢，外债数目不断攀升，但它对信息技术方面的投资仍然以年7.7%的比例递增。银行信息系统基础建设的高投入与一个国家网上银行业务的发展成正比，只有加大对网络化信息系统基础设施建设的投入，才能有效提高网上交易的安全系数。只有把银行的信息高速公路纳入安全的管理模式下，才能真正取得网上银行业务竞争的主动权。网上银行交易系统是否安全、可靠决定了用户对网上银行的信任程度，网上银行用户的信任程度又直接决定了网上银行业务发展的成败。发展和壮大我国网上银行业务，一方面要求我们必须高度重视防范网络风险的技术手段的改进和提高。要加快引进和开发先进的网络技术，大力发展网上银行的三大核心技术：Web技术、建立服务平台技术、安全保密技术。为了确保网上交易安全，很多银行通常采用防火墙来预防黑客入侵、用公码和私码双重加密系统来保护客户信息和核实真伪，这些技术手段都能有效提高网上交易的安全系数。在实践中，我们不但要统一技术标准，如有关电子支付、高速网络技术和数码资料交换等的标准，还要不断升级相应技术手段，研发出新的安全防护技术。目前，由中国人民银行支付科技司牵头，联合工行、农行、建行等多家商业银行共建金融权威认证中心(CA)已进入实施阶段，电子审计跟踪系统也被用来保护交易网络的安全。另一方面要求我们必须加强网上银行客户的风险防范意识教育和宣传。网上交易要求客户要掌握一定的计算机基础知识，银行通过必要的网上银行业务流程演示可以有效减少因客户错误操作带来的安全隐患。银行要充分利用各种宣传手段，帮助网上银行用户提高自身安全防范意识，加强自我保护能力，防止因出现交易事故而导致经济损失。

（三）革新监管体制、改革监管方法、增强监管意识、培养监管专业人才

网上银行的发展打破了传统的金融区域界限和行业界限。“建立相对独立的电子银行管理部门和监管部门，加强行业协调，全面控制网上银行业务的风险，提高监管的有效性，对于提高我国银行业的整体发展水平和竞争能力有着积极作用。”［3］网上银行货币流通形式是以电子货币为主，虽然电子货币大大加快了银行资金的周转速度，但是由于电子货币流转环节具有复杂性和交易对象的广泛性，这就使网上银行监管信息的获得比较困难，从而加大了监管的难度。目前，金融产品和服务的延伸使金融业从“专业化”向“综合化”过渡，传统单一的监管手段已经无法应对日益突出的网上银行监管问题。新时期的监管应当是一种全方位的、灵活的、高技术条件下的复杂化监管。为此，中央监管机构必须通过加强监管体制改革，促进商业银行内部风险管理体系建设，走多部门协同监管的道路，逐步实现金融监管的电子化。中央监管机构应充分认识到传统“分业经营、分业监管”模式的弊端，充分利用网络技术变革的新成果，加快监管体制改革的步伐，逐步建立一个全国性的网上银行业务审批和监管体系。该体系的建立要遵循适度、安全与效率兼顾的指导思想。金融体系的稳定与安全和网上银行的健康发展是监管活动的根本目标，所有的监管活动应当以保障网上银行的高效运行为前提，在这个基础上强调安全与效率并重，确保监管工作的实效性。高效运转的监管体系不仅需要加快信息管理系统的建设，还要在顺应网上银行“混业经营”发展趋势的基础上不断创新和完善监管手段。目前，国外比较成熟的监管模式主要分为美国模式和欧洲模式。美国模式比较宽松，其立法活动主要是围绕网上银行的发展进行适应性调整。欧洲模式则主要侧重于保护消费者的合法权益，该模式要求成员国对网上银行业务的监管保持统一的标准，成员国之间主要通过监管合作来达到提高监管效率的目的。笔者认为，我国网上银行发展的基础与国外发达国家相比差距较大，目前只能在借鉴国外发展经验的基础上，改革监管方法，逐步实现传统监管模式到功能监管模式的过渡。鉴于网上银行金融创新导致混业经营现象发生，我们应根据不同的金融业务分别设置监管主体，实行跨市场、跨机构的监管。中央监管部门要尽快建立和完善全国统一的金融认证中心，成立专门机构对网上银行的设立、管理、业务功能的实现以及软件和硬件系统的应用等进行严格审查；要建立全国统一的业务操作管理制度并确立权限制约原则，逐步实现网上银行业务开展的规范化；要密切关注网上银行的最新发展趋势以及科技创新对国际银行业及其监管活动所造成的影响；还要充分利用网络技术提高监管效率，以维护市场竞争规范，促进良性市场竞争机制，确保监管工作及时到位。

监管方法的改革离不开监管意识的革新和监管人才的培养。监管意识的革新离不开我国金融管理阶层的大力倡导和支持。这就要求管理层必须高度重视加大网上银行新产品的研发力度，重新审视传统业务流程，积极参与国际银行业在网络领域的竞争。监管意识的革新客观要求我们必须在充分考虑我国网上银行发展的现状以及国外网上银行发达国家的改革方向的基础上，围绕经营理念、风险管理意识、安全风险防范、银行整体信誉等内容，对从事网上银行业务的全体职员进行监管意识革新的教育和培训。通过各种行之有效的培训，使从业人员充分认识到网络技术的更新给金融业带来的深远影响以及及时更新监管理念的重要性。当然，网上银行监管工作的成败关键在于从事网上银行业务工作的职员的整体素质。如果监管人员本身缺乏从事监管工作所必需的基本知识，对网络、计算机软件和硬件等必要的应用知识一无所知或一知半解，就会严重影响到监管工作的成效。随着网上银行业务和网络技术的飞速发展，社会对监管人员的素质要求越来越高。监管人才的培养目标已经由过去的懂得监管知识就可以从事该业务逐渐过渡到懂监管、懂网络、具备较强的的团队意识和良好的敬业精神的人员才能从事该职业。目前，世界各国金融系统中既熟悉银行基本业务知识和银行基本业务流程，又具备比较强的监管技能和相关网络知识的专业人才极其缺乏。在国外，网上银行业务发达的国家无一例外都高度重视这方面专门人才的培养。考虑到我国监管力量还远远不能满足网上银行业务日新月异的客观要求，我们必须下定决定，彻底改变传统经营理念，完善人事培训制度，努力提高网上银行从业人员的素质，培养一批既精通IT技术，又掌握网上银行业务风险管理方法的复合型人才，这是推进我国网上银行业务稳健发展的关键。

三、结语

我国网上银行业务的快速发展和金融业的对外开放，使银行和金融监管部门面临严峻的挑战。目前，我国网上银行业务的发展与国外的差距不断加大，很大程度上影响了国内银行业在国际上的发展空间。鉴于金融业竞争逐渐国际化、全球化，我们必须不断革新网上银行监管模式，切实加强对网上银行业务的监管，为提升我国金融业的核心竞争力和维护国家金融安全创造条件。

参考文献：

［1］包小闻，张海棠．电子商务—21世纪世界商务发展的潮流［M］．北京：经济科学出版社，1999：172．

［2］潘艳红.我国网上银行监管问题与对策［J］.商业研究，2006，（9）：102.

［3］朱睿.我国网上银行监管探析［J］.消费导刊，2009，（5）：116-117.

（责任编辑：余树华）

推荐访问： 网上银行 监管 模式 我国 法律

---