管办评分离背景下基础教育协同治理机制研究

摘 要 管办评分离背景下，协同治理是基础教育治理的模式选择。在管办评分离改革中基础教育领域要形成政府、学校和社会的新型协同关系，实现基础教育协同治理。基础教育协同治理由于激励机制、协商机制和责任机制缺失，在实践中面临协同不足的困境。基于管办评分离构建基础教育协同治理机制，应建立主体合作机制、完善能力提升机制和改进绩效问责机制。

关键词 管办评分离 基础教育 协同治理

推进教育治理体系和治理能力现代化是全面深化教育改革的重要目标。在这项复杂的系统工程中，以管办评分离改革重构教育公共治理格局，成为教育领域深化改革的有力抓手。“推进教育管办评分离改革，其目的就是要重新定位政府、学校和社会三者的关系。”[1]管办评分离背景下政府、学校和社会是相对分离，其本质是三者之间形成既相互分离又相互促进的新型协同关系，实现基础教育协同治理。

一、协同治理是管办评分离背景下基础教育治理的模式选择

管办评分离改革发生在教育治理现代化背景下，致力于解决教育发展中的特定问题，即“切实解决政校关系中政府对学校管得过多过细、抑制学校办学活力的问题，解决政府管理教育中社会参与不够的问题”[2]。但在改革实践过程中，一些地方的改革没有处理好分与合的关系，陷入“为分离而分离”的逻辑，增加了基础教育公共事务的不可治理性。因此，在基础教育管办评分离改革中，引入协同治理模式，有助于促进基础教育良好治理目标的达成。

首先，协同治理有助于促进政府、学校和社会的良性互动。教育部颁布的管办评分离改革政策文件中提出要构建政府、学校、社会之间良性互动机制。然而对于如何构建这种机制，政策中没有明确规定。协同治理模式强调以形成共识为导向，认为政府、学校和社会在处理基础教育公共事务中存在着权力依赖和资源依赖。因此，通过推动基础教育走向协同治理，构建政府、学校和社会的平等协商平台，为三者的良性互动提供基础，有助于做出符合基础教育规律的决策，进而促进基础教育实现“良好的治理”。

其次，协同治理有助于发挥政府、学校和社会的协同效应。传统的基础教育管理模式是“政府管理、政府办学、政府评价”[3]。这种模式下对于管理权、办学权和评价权不加以区分，政府在基础教育中承担了太多琐碎的事务，相对弱化了政府的宏观管理。从政府的一元管理转向管办评分离治理，最终走向政府、学校和社会的协同治理，能够有效克服政府单一管理的弊端。在基础教育公共事务治理中，政府、学校和社会三个主体承担不同的功能和角色，应注重发挥政府的制度供给、学校的自主办学和社会的监督评价优势，进而达到提高政府管理效能、激发学校办学活力、调动社会广泛参与的协同效应。

最后，协同治理有助于避免政府、学校和社会的责任分散。对于基础教育公共事务的治理，政府的科层治理、市场的契约治理和社会的自主治理都是可供选择的模式[4]。问题是单一治理模式都有其无法克服的弊端，因而混合的协同治理模式逐步成为公共事务治理一种可行选择。政府、学校和社会在管办评分离改革中，应形成一种相互分离、相互促进和相互制约的新型协同关系，在政府的“元治理”主导下，共同致力于基础教育公共事务的治理。

二、基础教育管办评分离中协同治理机制的缺失

在基础教育治理领域，管办评分离改革取得很大进展，政府、学校和社会之间初步形成了新型关系。但是，在整个基础教育管理体制没有改变的前提下，基础教育协同治理的制度基础和制度环境缺失，管办评分离改革难以单项突破。

首先，激励机制缺失。管办评分离改革遵循的依然是“地方探索——中央肯定——推行试点”的政策思路。一些早期开始探索的地区具有足够的动力去推动改革，但由于基础教育事业发展的不均衡性，在更大范围推广中一些地区既缺乏改革的内在动力，也缺乏协同治理的制度环境。在激励机制缺失的条件下，政府、学校和社会都面临着内在动力不足的困境。对于政府教育部门，管办评分离和协同治理都是对其传统管理方式的挑战，基于防御心理他们自我变革动力缺乏。对于办学主体学校，行政级别关系到学校的资源汲取和个人的地位晋升，校长在现有教育体制下有自我行政化的期望；教师和学生在教育治理改革中面临着缺席和失语困境。对于教育中介机构，非营利性质的组织定位，决定其在市场配置资源的逻辑下无动力提高专业性，改进教育评价技术。

其次，协商机制缺失。既然协同治理以共识为导向，“商议过程被认为是所有协同治理框架的核心”[5]。商议过程需要一种平等对话的协商机制，政府、学校和社会一起致力于形成关于基础教育的集体决策。由于主体之间互动机制的缺失，基础教育不同治理主体之间在管理权、办学权和评价权的分配上面临着重复与缺失并存的悖论。政府教育部门同时行使管理权、办学权和评价权，忽视不同权力的差异性特征，“以管代办”、“以管代评”现象普遍存在。至于教育中介结构，或隶属于政府教育部门，或附属于政府教育部门，并不是自主和独立的协商主体，缺少与政府教育部门对话的能力。

最后，责任机制缺失。责任与权力是相对应的，任何治理主体在行使权力的同时要履行相应的责任。“当治理主体不适当履行或者没有履行职责和义务时，就要被追究责任，受到惩戒。”[6]在推进管办评分离改革中政府推行清单管理模式，建立教育部门的权力清单、负面清单和责任清单制度。但是，管办评分离改革使得政府教育部门对“法定责任必须为”的事项不明确，也使得社會公众对于政府教育承担的责任缺乏合理认识。在基础教育领域出现的一些校园安全、学校乱收费等事件中，基于惯性思维这些责任都被归咎于政府部门的不作为。政府教育部门在有限权力回归的过程中面临着无限责任的挑战。针对基础教育办学过程中的监督，政府教育部门并不是唯一主体，社会的积极参与也不可或缺。在社会主体参与不足的情况下，政府对整个基础教育的监督受到人力、物力和财力的限制。

三、管办评分离改革中基础教育协同治理机制构建

管办评分离是相对分离，更为重要的是形成多元共治、平等协商的基础教育协同治理新格局。

1.建立主体合作机制

主体合作是基础教育协同治理的基本原则。在基础教育协同治理过程中，为了克服政府、学校和社会动力不足的困境，实现合作有序化和效果最优化，应建立相应的激励机制和协商机制。

首先，多方参与机制。政府、学校和社会应清楚认识三者在基础教育公共事务中的高度依赖性，办好基础教育应发挥协同优势。政府是基础教育发展的推动者和促进者，在治理中处于“元治理”地位，学校和社会作为基础教育的当然主体应明确自身的角色定位。除了政府、学校和社会三大治理主体外，家长和社区代表作为利益相关者，理应通过各种渠道参与基础教育公共事务治理。健全基础教育协同治理的多方参与机制，一个主要抓手就是校务委员会建设，发挥其在学校重大事项决策中的作用，为多方参与提供制度化渠道。

其次，多方合作机制。政府与学校之间的关系，在管办评分离背景下逐步由政校不分的行政逻辑转向政校分离的合作逻辑，因而应做好政府的放权与学校的接权工作，确保双方形成新型合作关系。政府与社会之间的关系，在管办评分离背景下逐步由政社不分的控制逻辑转向政社分离的合作逻辑，因而一方面应不断拓展社会力量的活动空间，另一方面推动社会力量参与对政府宏观管理的监督和评价。学校与社会之间的关系，在管办评分离背景下逐步由独立逻辑转向合作逻辑，因而学校一方面有效回应社会力量的教育需求，另一方面在具体办学过程中动员社会力量，赋予他们更多的活动空间。

最后，协商对话机制。协同治理主要依赖于协商对话机制运行。建立协商对话机制要做好三大协商平台建设。第一层次是在处理政府、学校和社会的关系方面，建设好董事会或校务委员会，政府、学校和社会各方都派代表参与，学校办学过程中的一些重大事项决策必须经过董事会或校务委员会。第二层次是在学校内部事务治理方面，支持广大教职工和学生参与学校事务的治理，实现学校的民主化办学。第三层次是在家校合作关系方面，把良好的家校关系当作基础教育发展的基本要素，发挥家长委员会在学校治理中的作用。在实践中这些协商对话平台有些已经建立，但往往因流于形式而难以发挥作用，应通过加强监督以切实实现协商对话平台的功能。

2.完善能力建设机制

在管办评分离改革中，如何实现基础教育协同治理，无疑对于政府、学校和社会的治理能力都带来挑战。提升基础教育协同治理能力，应从政府、学校和社会三方面入手，综合施策。

首先，政府管理能力提升机制。在管办评分离改革背景下政府对基础教育公共事务治理充当“元治理”的角色。政府应适应“元治理”这一新角色的功能要求，做好教育政策供给、教育资源分配、教育标准制定和教育评价监督。政府应适应“元治理”对管理方式的转变要求，推行清单管理方式，制定基础教育宏观管理的权力清单、负面清单和责任清单。政府管理能力的提升，可以通过专题培训、集体学习的方式不断提升管理能力和服务水平，切身担负起“元治理”的功能。

其次，学校办学能力提升机制。管办评分离改革使政府由过去的微观控制转向现在的宏观管理，在自主办学中学校少了政府这一“总校长”，开始直接处理办学相关的公共事务。学校要适应角色转型的新要求，担负起自主办学主体的责任。学校应通过组织学习提升处理与政府、社会等治理主体关系的能力，通过学校管理者的个体学习提升处理基础教育公共事务的能力，同时致力于现代学校制度建设和学校内部治理结构完善，形成自我发展的良性机制。

最后，社会评价能力提升机制。基础教育的社会评价或第三方评价在国内处于起步阶段，不仅缺少承担评价的教育专业机构，更缺少开展科学和专业评价的能力。政府要通过建立购买基础教育服务的长效机制，把教育评价机构开展基础教育评价制度化。通过优化发展环境，消除教育评价机构的内在顾虑，为其开展教育评价科学研究提供制度保障。同时制定教育评价机构参与基础教育评价的资质认证标准，建立教育评价机构的年检制度，以事中和事后监管倒逼教育评价机构，提高科学评价能力。

3.改进绩效问责机制

绩效问责机制一方面通过评估衡量基础教育绩效，另一方面督促治理主体承担责任。政府、学校和社会的新型协同关系成效如何，取决于基础教育协同治理的效果，因而要建立绩效问责机制，以弥补管办评分离中责任机制缺失的困境。

首先，绩效评估机制。基础教育协同治理评估不再限于教育部门的评估，应引入专业评估机构开展第三方评估，同时引入利益相关者评估，从多个层面收集绩效信息。绩效评估既评估基础教育办学状况，又评估基础教育协同治理状况。对于后者的评估，重点评估协同治理的目标一致性、运转协调性和效果优化性。评估方式要结合定量评估和定性评估，以定量评估为主。

其次，绩效反馈机制。绩效反馈是把搜集的绩效信息经分析和诊断后向委托方或受评者加以反馈，其核心是围绕绩效信息开展的绩效沟通活动。基础教育治理绩效评估结果，既要向政府教育部门反馈，又要向学校和社会反馈，从而使这些治理主体掌握基础教育的发展状态，认识到在基础教育治理中的成就和不足。绩效反馈也为被评估方的绩效结果申诉提供渠道，促进评估主体公正地开展评价。

最后，绩效改进机制。绩效改进属于广义的绩效反馈范畴，是在绩效沟通基础上的更进一步行动，是绩效评估的终极目的。绩效改进的关键是制定绩效改进计划书。绩效改进计划书针对基础教育协同治理的绩效状况，结合所设定的基础教育协同治理绩效目标，找出存在的绩效差距，制定有针对性的改进措施，在下一阶段的工作中加以整改和落实。

参考文献

[1] 史华楠，曹伯祥.国家治理转型中教育管办评分离改革的价值意蕴[J].扬州大学学报：高教研究版，2015（4）.

[2] 孙霄兵.推进管办评分离构建教育公共治理新格局[J].中国高等教育，2015（20）.

[3] 刘利民.新形势下我国基础教育管办评分离思考[J].中國教育学刊，2015（3）.

[4] 孙远太.基础教育协同治理的困境及其突破[J].教育探索，2016（9）.

[5] 蔡岚.协同治理：复杂公共问题的解决之道[J].暨南学报：哲学社会科学版，2015（2）.

[6] 褚宏启.教育治理与教育善治[J].中国教育学刊，2014（12）.

[作者：孙远太（1982-），男，河南濮阳人，郑州大学公共管理学院副教授，博士。]

【责任编辑 孙晓雯】

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