宁波市推进全域城市化理论与实践研究

摘要：伴随着经济的高速增长和市场化的逐步成熟，推进全域城市化成为我国少数发达城市构建城乡一体化发展的重要理论拓展和实践尝试。本文试图对目前仍处于摸索和探行中的全域城市化理论进行解析及概念甄别，结合宁波市北仑区实践探索的范本，从可行性和可操作性两方面要素研究推进全域城市化的路径选择，以及应注意的几个问题。

关键词：全域城市化 路径选择 新城建设 转型

应该说，城市化发展是一般国家和地区发展的总体趋势和内在要求。我国的城市化发展在过去的30多年中历经数个阶段，从最初的发展大型城市乃至特大型都市模式到发展卫星城市及小城镇化发展模式，历经摸索，对于如何实现城市化，以及怎样实现城市化的探索远未停止。而国内少数发达先行城市，在历经原有的城市化道路实践后，开始逐步探索实践全域城市化这一新型城镇化道路战略。作为这一新型战略的摸索，重庆的沙坪坝区和大连市率先于2009年宣布将全域城市化作为整个城市发展的整体战略进行实施，国内的学者研究关注的较多。目前学术界争论较多的有两个方面，一是对于什么是全域城市化，争议较多。学者们从经济学、社会学、人口地理学等角度对全域城市化的内涵进行了各种阐释，目前还没有形成一个共同能接受的内涵框架；二是对于如何推进全域城市化，过于宽泛，缺乏可操作的方案模式。宁波市全域城市化发展在2010年也提上了议事日程，并确定镇海区和北仑区作为宁波实施全域城市化的先行试点区。本文试图对宁波市全域城市化进行要素解构和概念甄别，并通过宁波市北仑区的实践，探索适合宁波市自身发展战略的全域城市化路径选择。

一、宁波全域城市化内涵解构

在本课题深入研究之前，首先要搞清楚什么是全域城市化，这是本课题得以继续的前提。一般而言，全域城市化不同于以往的城市化概念，内涵核心在于该战略主推城市要打破了原有的行政区域划分，以经济城市的空间为城市的全区域，根据区域内板块的经济功能和目标，通过优势互补、资源共享统筹城乡同步 发展，推进农村社会向城市社会转化，其重点在于已有的农村社会如何在全域城市化大框架内转型。基于国内学理界对此概念的缺乏共性的认同和表述，笔者认为，要搞清楚全域城市化的概念，不在于概念的阐释有多么完整、学理化，而在于弄明白什么才是真正适合本地区发展的全域城市化战略，即要找出适合城市自身发展的内涵核心要素以及对于相似概念的必要区分。

1.要素构成

一般而言，全域城市化的重点和难点在于农村，重点在于完成以下三个方面的战略转型，即全域城市化的要素重点：

农民生产方式的转变。全域城市化中，农村要完成战略转型，首先要在经济方面完成转型，从传统的农业生产向依托城市功能建设布局发展需要的都市农业转型。都市农业已有50多年的发展历史，这是从城市化进度较高的西方城市所引入、产生的一种新型生产形态。具体而言，在全域城市化推进下，农民并不是放下锄头“上楼”，而是对现有的农业进行产业转型，在农业产业化经营的指导思想下，运用高效的市场经济和流通手段经营农业，向高效益农业和多功能农业转型。其实质，就是运用现代发展二、三产业的经营管理方式方法来经营和管理农业，是一种依托于城市、服务城市发展的现代产业。同时，通过产业化经营，可以大大提高经营效益，增加就业的吸引力，不但能更多地解决当地农民的就业问题，还可以新增就业岗位，吸引其它地区的人才进入农村地区，以丰富人员素质构成。

农民生活方式的转变。要实现全域城市化，并不是简单将农村形态直接过渡到城市形态，一个方面来讲不现实，毕竟我国有近8亿的农民，直接按照城市形态模式改造农村形态，或者这8亿农民进城，这是一个异常艰难的过程；另一方面讲这本身也违背了全域城市化的理念。其要点在于部分没有条件或者有条件不愿意进城的农民，依然在现有地居住，在经营现代农业产业基础上，增加收入和改善生产经营条件，进而完善基础设施和人居环境，提高自身素质，转换生活方式，让城市文明深入农村，逐步将农村意识、社会结构以及运作方式向城市靠近。其问题的关键点在于，政府要加大基础设施及其配套的财政投入，凸显公共服务一体化，使得农民在教育、医疗、社会保障、文化娱乐等方面与城市居民同质化。由此可以看出，全域城市化并不是简单要消灭农村，而是通过公共服务均等化，使得城市文明的内核得以在农村延伸。

农民身份的转变。在推进全域城市化中，其关键要素在于推动传统农民向现代市民转变，即如何实现农民市民化问题。严格意义上来说，城市化的过程就是农民变成市民的过程，而不仅仅停留在现今农民变成农民工的状态。国际上通行的做法是通过行政干预的方式，将农村人口大规模地转移到城市，完成身份的转变。由于我国的特殊国情，8亿多的农民想通过人口一次性转移，那是极其不现实的。而完成农民身份的转变，则是全域城市化的核心要素要求，没有完成上述转化，就谈不上全域城市化。基于全域城市化理论的框架结构设计，可以通过以下两个方面进行转型：一是通过新城的大规模开发建设，使城市发展有了新的经济增长点，可以吸引大量的农村劳动力进行开发和建设，同时随着全域城市化的推进，城市产业功能延伸和重新布局，使得大量的农业人口向非农业产业转移；二是除了上述通过经济建设、产业结构调整带来的人口迁移外，对于没有条件或者具备条件但是不愿意迁移的农民，则需要通过国家层面的政策主导推动。尽快结束现有城乡二元结构社会，完善公共服务，推动农村社会文化朝城市文明演变，重构农村社会关系，完成农民身份属地化转化。

2.几个概念释义

当前，在推动全域城市化过程中，在内涵释义中容易与城乡一体化发展、城乡统筹发展等概念产生混淆，甚至有些人将这些概念等同起来，影响了对于全域城市化战略的理解和认知。因此，有必要对全域城市化与其余几个概念进行区分，概括起来主要有以下几个方面：

两者实施的条件不同。一般而言，推动城乡一体化发展或者统筹城乡发展的时候，基本上是城乡发展差距较大的时候，通过城市反哺农村，工业反哺农业的方式进行一体化发展。通过行政干预的方式，推动资金、技术、人才等生产要素在城乡间自由流动，最终使得农村繁荣发展起来。而实施全域城市化的条件较高，一般要求主推城市或地区经济较为发达，其特点是城乡区域经济发展较为均衡，城乡差距很小或者基本消失，城乡间的生产要素环境较为成熟，能自由流动。

两者所要解决的问题不同。无论是城乡一体化发展也好，还是统筹城乡发展也好，其实质上是基于城乡发展不对等的现状，通过经济、行政干预的方式实现同等化；而全域城市化发展下，城和乡是平等的经济单元，通过不同经济功能布局实现全域协调发展。

两者实现的路径不一样。实施城乡一体化发展或统筹城乡发展，其基本的方式通过城对乡的反哺、输血，带动农村发展。具体实施存在两个问题，其一，效果问题。统筹城乡发展实施了很多年，但效果欠佳；其二，效率问题。统筹城乡发展其实是部分牺牲了经济效益最大化，人为地干预了市场经济资源分配，为达到公平牺牲了部分效率。而全域城市化发展下，城市和农村具有同样的经济活力，通过不同经济功能分工，协调发展。甚至，在农业完成产业转型后，还可以吸引大量的城市人口向农村转移，反过来促进城市的健康发展。

二、推进全域城市化的路径选择——以北仑为范本

从全国范围内来讲，国内一些发达的先行城市对于如何推进全域城市化都有不同程度的尝试和探索，目前以大连市和重庆的沙坪坝区走得更靠前，但也缺乏具有可操作性的方案可循。更多的城市则根据自身发展定位的要求，积极探索适合自身发展的全域城市化路径，宁波市在这方面就是个先行探索着。不同于其他城市的全面探索和铺开的做法，宁波则在操作上更为谨慎，先期选择两个较为典型的城区进行试点，待前期经验累计足够后再行全市推广，应该说这也是一种较为成熟的做法。北仑区作为宁波市确立的先行试点区，具有典型意义。笔者通过区内各个街道、乡镇的实地调研分析、典型经验总结，试图分析摸寻出北仑区推进全域城市化的特质和路径选择，以其对于后续宁波市实施全域城市化战略有所启示和启发。

1.可行性分析

物质经济基础雄厚。北仑区作为宁波市开发开放的先行区，全省发展海洋经济的示范区，经济较为发达，2013年全区实现地区生产总值920亿元，完成公共财政预算收入317.2亿元，城镇居民人均可支配收入达41690元，农村居民人均纯收入达22610元，发展水平位于省市前列，已经基本具备了实施全域城市化的物质基础条件。

产业结构调整逐步到位。北仑区的第二三产业不断做强做大，相对而言，第一产业在全区经济总量中所占比重已经很小。一般而言，城市中第二产业和第三产业在国民经济构成中比例越高，则城市化水平越高。从1985年建区以来，北仑区第一产业在国民经济中所占的比重逐年缩小，第一产业对于北仑经济总量贡献已微乎其微。截止2012年，三次产业结构比更是由上一年的1.5：63.7：34.8调整为1.4：61.2：37.4，并且通过产业结构功能布局的重新调整，北仑的传统农业已经向现代农业转型，初步形成了服务城市发展的生态休闲农业。

城乡协同发展已大幅深入推进。近年来，北仑区已推动公共服务均等化为切入口，全力助推城乡整体均衡发展，通过医疗、教育、社会保障等公共服务的延伸，城市服务与文明已覆盖农村，为推进全域城市化打下了最为关键的社会基础。尤其是极具北仑特色的新农村建设和美丽乡村建设，更是为全域城市化在北仑的实施铺平了道路。

2.现状解读

2010年，宁波市确立镇海区和北仑区作为推进全域城市化的试点区，2011年8月，北仑区正式作出了全面实施全域城市化战略部署，明确提出了“一区三城、全域城市化”基本框架，力争使北仑区成为宁波市加快构建现代都市的全域城市化的示范区。其基本部署为“一区三城、八大重点区块、十大支撑系统、百个重点项目、千亿建设投资”。为更好践行科学发展，规划先行的理念，2012年3月北仑区开始组织专家团体编制《北仑区全域城市化规划研究》，以制度规范的形式保证全域城市化实施的科学性和长远性，为北仑未来10年乃至更长时间内全域城市化的实施，提供战略规划和部署。2年多来，在区政府全力推动下，全域城市化发展在北仑逐步显现。

重点体现在以下三个方面：一是区域内部署、重点发展的“一区三城”（中央生态区、中心城、滨海新城、西部新城） 初见规模，特别是围绕中心城区设计改造，初现都市风貌；二是城乡联动协调发展，公共服务均等化大力推进；三是经济产业功能布局更加合理，农业产业已初步从传统农业向现代新型农业转型，都市生态农业初具规模。

3.路径选择研究

应该说，全域城市化的实施路径研究，一直是政府、学术界所关心关注的热点、难点问题。国内不同城市根据自身的经济基础、区位条件以及资源禀赋，探索出了不同的实施路径。笔者在先期大量调研实证的基础上，通过对比分析，认为全域城市化战略的实施是一个系统工程，而以下几个方面是北仑区全域城市化得以成功推进的关键因素，也是北仑区实施全域城市化的最大特点。

规划先行，科学部署。全域城市化是对于北仑的发展来说，是一个重要的战略决策。在前期大量的调研论证的基础上，组织专家、学者及相应人员着手编制《北仑区全域城市化规划研究》，为即将推动的全域城市化战略提供蓝图和策略，同时也是为该战略的成功实施提供长远的制度保障，避免人为因素的干扰。区委区政府组织多方专家专门召开规划研究的审查会，倾听多方意见和建议，力求规划科学合理。该规划通过对北仑现实基础和发展环境的准确定位分析，重新审视北仑区在宁波大市中发展方向和地位，并从战略和战术两个层面入手，寻找北仑区推进全域城市化发展的关键点和突破口，确立“一区三城”战略，加强新城建设，推动公共服务均等化，整合城乡资源，推动城乡协同发展。方案实施以来，全域城市化步骤有条不紊，科学有序进行，成果斐然。

建设新城，全力推动。对于全域城市化战略能否成功的一个关键因素在于能否推动新城的开发和建设。这里讲的新城是指与中心城区相对独立的，根据经济功能分解定位而确立的，具有完善的公共设施及能提供相应的公共服务的新型城区，这是有别于以往的小城或者大型社区。新城建设是全域城市化的重要推手，一方面将中心城区的功能得以分解和转移，另一方面，加强新城建设还是农村劳动力转移的重要途径。基于此重要性，北仑区适时调整规划，全力打造新城。在“一区三城”战略规划中，除中心城区外，其余二城即为新城。滨海新城定位于“新都市休闲示范区、国际化生态新城”，区域位于梅山岛和春晓街道一带，规划总面积240平方公里，相当于再造一个北仑城区，主打东海度假胜地，力争塑造北仑乃至宁波滨海新城新面貌；西部新城定位于“滨海综合服务枢纽区、滨水宜居生活区”，区域位于小港街道和戚家山街道一带，主动对接宁波东部新城，力争成为宁波市中心城区沿甬江沿岸重要标志性区域。上述新城的开发和建设，极大带动了北仑产业结构功能的调整，更好推进了城乡协同发展和新农村建设。

整合资源，属地改造。北仑的全域城市化推动立足于现有资源，并没有进行大规模的村庄撤并、拆迁，而是力争通过属地改造完成，这是北仑区别于全国其余城区进行城市化改造的重要方面。通过整合现有各种资源，逐步设立农村社区，将社会保障、公共服务等市民化服务和待遇延伸至农村。用形象的说法就是“北仑的村民住在农村，却过上看了城里的生活”。当然，这里指的农村已经不是传统意义上的农村了，而是指在全域城市化主导下的新型城区一部分。

三、推进全域城市化应注意的几个问题

在推进全域城市化中，要有全局意识。首先要搞清楚城市自身发展的定位，明白城市发展的方向，而后才能决定具体推进举措。也就是说要先有战略定位，后有战略规划。除此之外，还要特别注意以下几个问题：

1.适度问题

在具体推进全域城市化进程中，要着重注意量力而行，适度推进问题。推动农民生产方式、生活方式的改变，推进公共服务均等化，这一切都要有相应财政配套政策的支持，这就要求地方政府在主推时要根据自身的实际情况，适度实施。切不可好高骛远，好大喜功，否则事与愿违，劳民伤财。同时对于因功能产业重新布局产生的新增建设用地需求，要谨慎对待，切不可急于铺摊子，盲目扩大建设用地，造成国土资源的浪费。

2.有序问题

虽然说全域城市化是由政府主推的发展战略，但说到底还是一个市场化的过程。因此，地方政府在推动全域城市化进程中，要按照事先科学的规划，循序渐进，切不可心急冒进，违反市场经济客观规律和社会发展规律，超前城市化不可取。同时农民身份的转变要根据条件稳步推进，改变名称容易，提供名称背后的实质性利益难。切不可简单地通过行政手段将乡镇改成街道，农民变市民。如果背后相应的就业、社会保障、公共服务没有对等解决，那么这样的全域城市化的推进，不但没有给农民带来实实在在的好处，反而还会带来其他相应的经济社会问题。

3.持久问题

应该看到，推进全域城市化是一个系统工程，短期内不可能立马见效，地方政府要有这个思想准备。这就要求政府部门对于城市化战略的推进，一个要耐心，同时要有恒心。规划一经批准，必须严格执行，不得因为人为的喜好擅自更改规划，否则后果堪忧。同时加强对于规划实施的监管力度，地方政府要将全域城市化的各项规划纳入到各个相应基层单位和部门的工作中去，做到责任到人，监管到位，切实推动全域城市化战略稳步实施。

*本文系宁波市党校系统2013年度市情重点调研课题（课题编号2013SQKT19）的研究成果。

参考文献：

[1]苏珊.城市的反思[M].北京：光明日报出版社，2005.

[2]张捷.新城规划与建设概论[M].天津：天津大学出版社，2009.

[3]宫希魁.少数发达地区可率先实现全域城市化[N].经济参考报，2009-08-21.

[4]于洪平.大连全域城市化的内涵及对策[J].大连海事大学学报（社会科学版），2011，11.

[5]谢永阳.全域城市化进程中的地方政府责任定位[D].福州：福建师范大学，2009.

[6]2013年北仑区政府工作报告.http：///doc/zffw/zwgk/zybg/content/187206.shtml.

作者简介：

池林刚（1980—），浙江富阳人，中共宁波市北仑区委党校讲师，硕士研究生，研究方向为公共政策和党建理论。

（作者单位：中共宁波市北仑区委党校，浙江 宁波 315830）

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