浅论旅游中介服务佣金结算制度改革中的问题

[摘 要] 旅游购物回扣问题是我国旅游市场秩序混乱的集中表现之一，已经严重威胁到旅游业的可持续发展。旅游佣金必须采取“公对公”的结算方式，同时加强对旅游市场秩序进行规范管理的相关制度机制建设。

[关键词] 旅游中介服务 旅游佣金 “公对公”结算 保障机制

一、旅游中介服务回扣的形成

旅游中介服务“回扣”是指导游人员带客人购物、消费旅游项目，从经营者手中获取的各种经济收益。一般来说，主要包括“人头费”、“停车费”，还有依据不同商品、项目，还有游客购物或者消费金额的10%～40%的返利。这些收益在旅行社、导游员、司机等主体之间按照约定或者行规进行分配。

旅行社恶性竞争、导游薪金制度的不合理、旅游购物商店商品及旅游景区旅游产品同质化竞争、国家对购物商店及旅游景区管理不力、旅游者消费心理不成熟等等,是旅游回扣形成的主要原因。

在这一系列相关主体中，导游员起着至关重要的作用。他们通常利用自身的专业优势、信息优势、在团队中的地位优势，诱导或者强迫游客前往特定旅游商店、特定旅游项目。旅游商店旅游景区则通过超高标价、以次充好、偷漏税款等投机、违法行为欺诈游客，高额获取利润，然后相关主体依据潜规则进行利益分配。

旅游购物回扣问题是我国旅游市场秩序混乱的集中表现之一，已经构成对旅游业形象的严重危害,威胁到旅游业的可持续发展。

二、旅游佣金“公对公”结算制度的实施

旅游“公对公”结算就是指景点、旅游购物等企业对旅行社公开给付佣金。旅游佣金“公对公”的实施应该有明显的两个标志：一是“明示”，即在合同、发票等中明确表示；二是“入账”，依法纳税。只有这样，私拿“回扣”才演变成“公对公”的佣金，变得合法化、合理化、程序化。

为了规范旅游佣金收授行为，2002年，国家旅游局正式提出要将旅游行业的回佣纳入规范管理。各地旅游管理部门也纷纷出台相关规定，以规范旅游佣金的管理。目前，在全国137个中国优秀旅游城市中，多数已出台了佣金管理规定，所辖的各类旅游经营单位50％以上签订了佣金协议。例如，《海南省旅游佣金结算管理办法》规定了旅游佣金结算要遵循“公开、公正、公平”的原则，《海南旅游接团政府指导价标准实施办法》规定了上限：海南旅游销售价格中将包含旅行社的佣金：旅游景点、景区可以按门票销售价格的30％，提取佣金给旅行社；民俗风情表演类旅游企业，佣金提取比例为40％；潜水等特种旅游项目类，佣金提取比例为40％。旅游经营企业还可以在此标准上，上下浮动10％。

三、旅游佣金“公对公”结算制度实施的保障机制

1.加强对导游员的管理

(1)严格执行IC卡制度。2002 年4月起在全国范围内对导游人员实行记分制管理， 旨在监控导游员的服务行为、警示违规违法导游员进行规范服务、淘汰不合格导游员，全面提高导游人员的综合素质。必须严格执行IC卡制度，发挥IC卡制度在控制导游员私拿回扣方面的作用。

(2)推进导游员服务质量跟踪制度。四川省的做法值得推广，针对导游私拿回扣现象，四川省出台了《质量跟踪调查表》和《团队运行计划表》，制约导游人员在带团时吃回扣或不规范操作。“两表制”的核心内容为，游客在旅行社报名时将领到一份《质量跟踪调查表》，游客游完游程后如实填写沿途服务情况和导游人员有无硬性要求购物或参加自费项目，以及有无收受“回扣”嫌疑等情况，由旅行社收回备旅游行政管理部门检查。

(3)小费制度的公开化、合法化。西方国家流行“小费”制度，小费是对服务人员服务质量的认同和嘉许。中国虽严禁私拿“小费”，但沿海城市受港、澳、台及西方国家的消费习惯影响，已悄然兴起了“小费”制度。如广东、上海、北京等地的游客自觉给付导游员小费一般为50元～100元/天。国家有关部门应该明确表态，让小费制度透明化、合理化，导游员得到小费，收入增加，可以减少诱导购物、诱导消费契约外旅游项目。

2.加强对旅行社的管理

(1)对导游员的薪酬给付管理。旅行社对其隶属的导游人员如果不能如实如数地发放基本工资，导游们没有基本收入保障，公对公佣金回扣必然会再由“明”转为“暗”，“公对公”措施将无法发挥作用。因此，监督旅行社发放导游人员基本工资的雇佣行为，是旅游佣金“公对公”长久有效实施的重要保障。应明确规定旅行社或者导游服务公司、景点景区旅游服务单位应当与导游人员签订劳动合同，支付的工资不得低于当地企业最低标准，并依法缴存有关社会保险费用。此外，还应该实行按照业务技能、职业贡献和已从业年限为基础、与报酬相一致的导游执业激励机制，确保导游基本工资收入和社会保障等合法权益的稳步提高。

(2)实行游客购物质量的旅行社责任制。旅行社在旅游合同中必须制定明细旅游行程单。对旅游活动过程中的购物次数、购物地点以及购物地点的性质做出详细的规定。2004年12月施行的《北京市旅游管理条例》明确规定，旅行社安排旅游者购物时，商品出现质量问题造成旅游者人身伤害或财产损失的，旅游者有权要求旅行社赔偿；旅行社赔偿后，可以依法向经营者追偿。这种机制可以强制性使旅行社从与购物商店合伙欺骗游客，转变为积极主动维护游客的合法利益。

(3)引导旅行社经营机制创新。旅游企业必须转变经营观念，在提高企业素质上下功夫，靠质量和服务赢得游客，主动放弃利用回扣建立的扭曲的利益分配链条，加强旅行社业产业结构的调整，通过不断地改造、分化、组合等方式实现大型旅行社集团化、中型旅行社专业化、小型旅行社通过代理制形成网络化，彻底改变我国旅行社业“小、散、弱、差”的局面，从市场结构上保障利益的均衡、利益分配的规范。

(4)建立和完善旅行社的信誉评定机制。加强对组团社的管理，游客与组团社订立消费合同关系，明确细化旅途中吃、住、行、购等要素及违约责任，合同履行后，对有重大违约责任的旅行社进行公告，建立旅行社违规档案，加强对违规旅行社的行政处罚力度。

(5)通过旅行社加强对司机的有效监督和管理。一般情况下，一个团队的接待需要导游员和司机两个人的合作才能完成，司机在购物、增加契约外旅游项目上所起的作用不容忽视。目前，旅游汽车市场管理比较混乱，有相当一部分旅游客车是司机个人承包，由于市场竞争激烈，一些个体司机不惜以低车费或“零车费”争取更多的上团机会，对他们而言，回扣已成为工资，是补足车费亏空、收取报酬的主要来源。所以，必须出台《旅游汽车公司质量等级评定标准》和《旅游汽车设施与服务规范》，通过旅行社，对挂靠司机的服务质量进行控制，监督司机因为得不到回扣的“罢工”行为。

3.加强对旅游购物商店的管理

(1)规范购物场所的经营行为，在源头禁止出售假冒伪劣商品。假冒伪劣商品主要是一些贵重商品，如珠宝首饰类， 首饰等贵重物品应有有关部门出示的质量检验凭证。政府应根据旅游商品的等级、类别及其质地，规定旅游商品的指导价格或限定其最高标价，加贴国家旅游局的标贴，不得由旅游购物商店随意乱标价。对于相同类别、相同等级的旅游商品，应实行全国统一定价。真正做到明码标价、实价实标。加大对违规商店的查处力度，对损害消费者的行为要加大处罚力度，同时要进行公示和在媒体上曝光。建立旅游购物场所信誉档案和除名公告制度。旅游部门要设立旅游定点购物场所并授牌，同时根据平时的检查和游客的反映，为旅游购物场所建立信誉等级档案和授予相应的标志，对危害消费者利益的购物场所实行除名公告。

(2)建立通畅的投诉和查处体系。在游客购物时，旅游购物商店要向游客出具购物清单或信誉证，信誉证或购物清单上要注明物品的详细信息，便于游客事后投诉，同时政府有关部门要建立快速的投诉受理和查处系统，确保游客的投诉快速和通畅。

(3)加强政府的联合执法。政府介入可有效遏制旅游业内商家联合哄抬高价，欺诈游客等行为。建立一支由旅游、工商、公安、税务、物价、质量技术监督等部门组成的联合执法队伍，对于旅游商品的超高标价问题，进行全面的清查。同时，坚决制止旅游监管部门的地方保护主义。

(4)建立旅游定点商店的质量保证金制度。一旦旅游者就所购商品质量及价格提出投诉，旅游行政主管部门经核查确认其消费者权益受到侵犯后，可以直接从商店所缴纳的质量保证金中划拨相应的款项退赔，从而使旅游者在短时间内获得满意的结果。该项制度还可以提高旅游定点商店的进入壁垒，目前旅游定点商店在大部分地区都过多、过滥，彼此之间的无序竞争激烈，这是回扣现象泛滥的一个主要诱因。加强对景区内各种形式的非定点商店的监控和管理，应考虑在景区内清除非定点商店。

(5)加强对旅游定点商店的收入管理。强制其将所有销售收入(包括给出的回扣)全部入帐，杜绝偷税漏税和以假冒伪劣商品坑害旅游者的现象。旅游纪念品商店之所以能够给司陪人员提取高额回扣，主要依靠用假冒伪劣商品冒充高档名贵商品、偷税漏税。只有消除旅游商店销售收入不如实入帐的现象才能有效保证佣金公对公结算的有效。

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