抑制贫困代际转移的财政教育制度研究

[提要] 党的十八大以来，习近平发表了“全面建成小康社会最艰巨的任务在贫困地区，阻止贫困现象代际传递”等重要讲话。让每个小孩接受平等有质量的教育，是摆脱贫困最有效的途径之一。而“以城市为中心”的精英化大众化教育与贫困地区落后的经济现状严重脱节，加剧贫困的恶性循环。为培养出符合地方发展的新型人才，抑制落后地区的贫困代际转移，提出财政教育制度改革，实现统筹发展，全面建成小康社会。

关键词：贫困代际转移；教育制度；反贫困

本文为安徽财经大学2016年大学生科研基金项目：“抑制贫困代际转移的财政教育制度研究”（XSKY1633）阶段性成果

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2016年7月20日

“按照我们自己的标准，中国还有7，000多万贫困人口；按世界银行的标准，中国则有两亿多人尚生活在贫困线以下”。贫困一直是世界性的难题，尤其困扰着发展中国家经济、社会、文化等各方面的发展。中国作为发展中的人口大国，在经济转型升级期，贫富差距扩大。中国收入最高的1%家庭，拥有全国30%以上的财富，收入最低的25%的家庭仅拥有全国1%的财富。贫困居民收入低，无法获得实现生活目标的充分资源。他们长期处于贫困生活状态，难以摆脱社会底层地位，这种贫困的累积，形成了贫困代际的转移现象。因此，在全面建成小康社会进程中，如何抑制贫困代际转移，成为反贫困政策体系中的重要组成部分。

一、贫困代际转移的内涵及其形成原因

在20世纪60年代，美国社会经济学家们首次提出贫困代际传递的概念，贫困代际传递是指贫困以及导致贫困的相关条件和因素，在家庭内部由父母传递给子女，使子女在成年后重复父母的境遇——继承父母的贫困和不利因素并将贫困和不利因素传递给后代这样一种恶性遗传链；也指在一定的社区或阶层范围内，贫困以及导致贫困的相关条件和因素在代际之间延续，使后代重复前代的贫困境遇（李晓明，2006）。其中，关于贫困代际转移产生的原因以及不利因素，国内外学者做出大量研究，主要有以下几个方面的主流观点：

（一）生产要素短缺。经济的增长离不开大量生产要素的投入，根据柯布道格拉斯生产函数显示，促进经济增长的生产要素主要包括资本、土地、科学技术和劳动力等。戴维·兰德斯在《国富国穷》一书中提出：贫困的原因在于生产要素的短缺。生产要素主要是指脱贫致富必不可少的基本条件，如资本、资源、科学技术等。贫困居民大多生活在偏远山区，远离城镇市区，地势崎岖，交通不便，科学技术与现代文明难以推广传播；土地贫瘠，物资匮乏，只能通过增加大量廉价劳动力，增强劳动强度增加收入。生产要素投入单一，资本、科技等要素短缺，生产效率低，难以自给自足。

（二）贫困文化生成，传统思想封闭。美国学者奥斯卡·刘易斯（Oscar Lewis，1965、1969）认为：穷人已经形成了一种特有的贫困文化，子女从父辈那里继承了引起贫困代际转移的消极价值观和生活态度，他们安贫乐道、故步自封，不接受新鲜的技术文化。日益加剧的两极分化趋势和长期被压迫于社会底层的贫困现状，将贫困居民积极摆脱贫困的斗志消磨殆尽，逐渐形成了不争取、不信任政府的贫困生活态度。这种消极价值观代际转移，形成放牛娃放牛—结婚—生孩子—放牛的贫困恶性循环。

（三）能力贫困。印度经济学家阿玛蒂亚（Amartya.K.Sen，1992、1993）认为：贫困的实质不只是收入低下，而是能力的贫困。贫困居民抑制贫困代际转移的能力是指实现自我价值，创造财富的社会工作技能以及面对自然灾害、疾病等突发事件的抵抗能力。贫困地区居民生产方式单一，收入来源不稳定，受教育程度低，应对外部冲击无力反抗，因此贫困发生率和贫困代际转移概率极高。

除上述因素外，引起贫困代际转移的因素还有很多。不同民族、不同地区各有差异。如美国黑人的种族歧视、非洲的恶劣地理环境、拉丁美洲国家的性别歧视以及宗教、历史、社会排斥等。贫困存在代际转移现象的理论引起社会巨大反响，西方学者对世界贫困地区，如非洲、东南亚、芬兰、墨西哥、美国等贫困社会阶层进行实地调研，进行实证分析，形成一系列重要反贫困理论学说。

二、抑制贫困代际转移的国内外研究综述

贫困代际传递比贫困本身更可怕，对贫困代际传递这一世界性难题，国内外学者从贫困代际传递产生原因，代际传递过程、规制策略等多个角度展开富有成效的研究。

美国学术界开始研究贫困代际转移始于20世纪五六十年代。Lewis（1959）提出父辈的“贫困文化”会使得贫困儿童陷入贫困代际转移的困境。此外，父母的受教育程度、收入情况对孩子以后的生活工作状况也有重要影响（WorldBank，1998；Schultz，1998；Berhman，1998）。

对于贫困代际传递的过程，Ragnar.Nurkse（1953）认为：发展中国家陷入“贫困恶性循环”的主要原因在于资本形成不足。而资本分为物质资本和人力资本，两者都是生产过程中重要的生产要素（Theodore W.Schultz，1960）。在贫困代际转移过程中，人力资本无疑是最明显的载体，无论是儿童还是青少年时期，无论穷人还是富人，人力资本投入都是贫困代际或抑制贫困代际转移的关键环节（Moore，1999）。人力资本发展是经济发展的重大资源，贫困国家收入增加由经济增长决定，经济增长越快，平均收入越高，贫困人口在增长中受益，有利于贫困减少（Nishiyama，2004）。无知是贫困的最大根源，而贫困又是下一代无知的原因。可见，给青少年以更好的教育，是最必要的了（Lyndon Baines Johnson，1965）。

近年来，国内学者对中国贫困代际传递问题的相关领域也做了相应的研究，批评了发展经济学中“唯资本论”的观点，也提出针对农村贫困现象的理论主张。张锦华（2007）提出教育差距推动了收入差距，农村居民低水平的受教育程度和职业教育培训缺失是其贫困的重要原因。张谋贵（2006）则认为中国农村贫困的主要原因是自然灾害和恶劣的环境。林毅夫（2004）提出要从根本上解决农村贫困代际问题，关键是大力发展工业企业，将农村大量剩余廉价劳动力转移到城镇。马新则（2009）通过理论分析，提出了教育才是阻断贫困代际转移的途径，呼吁政府在教育方面应承担责任。朱永新（2009）进一步提出：教育尤其是基础教育有利于消除贫困代际传递和贫困差距。张兵（2008）主要就贫困代际转移理论发展轨迹及其发展趋势进行了分析，总结出了贫困恶性循环的未来发展趋势。

综上所述，引起贫困代际的成因是多元的，但作为抑制贫困代际转移的工具，教育是最为有效的。虽然国外针对抑制贫困代际转移的研究内容和角度更全面，取得的成果对世界反贫困恶性循环具有深远启示和指导意义，但其研究多是针对欧洲西方国家本土贫困问题的研究，对于其他发展中国家，尤其是中国来说，是有差异的。而国内实证研究屈指可数，主要集中在贫困现状及贫困代际转移原因分析上，在理论分析层面不够成熟，还未形成较统一的理论学派。本文结合国内外丰富文献理论，对教育与经济关系进行分析。结合中国国情，从财政教育这一角度，对抑制贫困代际传递问题进行论述，希望在政府财政支持下，使教育脱贫发挥最大作用。

三、教育对抑制贫困代际转移的作用机理及传导路径

教育与经济相辅相成，相互制约。教育为经济发展提供各种创新型专业人才，创造经济强势；经济发展是教育发展的基础，为教育发展提供物质与资金保障。亚当·斯密认为，人的经验、知识和能力是国民财富的主要内容。道格拉斯表明：当规模效应达到饱和后，经济将停滞不前，只有加大科学技术要素投入，才能推动经济持续稳定增长。而要获取技术和知识，“须受教育，须进学校，须做学徒”（Adam Smith，1776）。可见，扶贫必先扶智，让贫困地区的孩子们接受良好教育，是阻断贫困代际传递的重要途径。

教育对阻断贫困代际转移的功效主要体现在两个方面：一是精神文化方面。提升贫困人口的综合素质，消除贫困居民的消极脱贫精神，摒弃封闭的贫困文化，才能融入现代化社会进程；二是工作技能方面。通过教育掌握扎实的基础理论知识，通过专业培训获取熟练工作技能，使贫困者能轻松适应先进生产工具。促进就业，增加个人收入，繁荣国家经济。财政教育主要沿着“加大财政教育投资→促进教育事业发展→提高人口素质→提升人力资本→提升劳动力技能→生产效率提高→收入提高→摆脱贫困→提升对下一代人力资本投入”这一路径切断贫困的代际转移。

四、我国财政教育制度在抑制贫困代际转移方面存在的问题

教育脱贫、科教兴国一直是我国的发展大计，党和国家领导人高度重视教育对抑制贫困代际转移的开发工作。但反贫困工作推行进程缓慢，效率低下，仍存在以下严峻问题：

（一）教育资源分配相对不平衡。教育资源分为资金资源以及物资资源。贫困地区经济发展落后，教育经费紧缺，可利用物质资源匮乏，师资力量薄弱，教学设备短缺，学堂失修。“中国城乡教育的不平衡远远大于经济社会发展的不平衡。有的学校宽带插到了每张课桌，有的学校则以沙地为纸树枝为笔；有的学校动辄投资亿元，有的学校粉笔也得一根根数着用。”教育资源的分配不平衡不仅包括城乡不平衡，也包括东西不平衡，各地区不平衡。“以城市为中心”发展精英化教育，普及大众化教育，必然使贫困地区教育发展严重滞后。贫困地区难以完成教学指标，教育政策难以推广实施。

（二）教育产业化与教育应试化特征日趋显著。市场经济的发展、产业的优化升级、设备的更新换代，都对求职者受教育程度提出了更高要求。全球经济背景下，需要更多多元化人才、更多高等教育的科技人才。政府显然不能满足各方面受教育者诉求。民办教育，私人教育，各种教育补习、培训班应运而生。教育私有化、产业化规模不断扩大，教育产业不断发展。

私营教育的大量涌现，高等教育的大规模扩张，使得市场上教育质量参差不齐。贫困地区子女无力承担高昂补习费和择校费，然而对科学技术的需求高于经济发展速度，使得他们对更高教育的需求得不到满足。在经济落后而现代科技快速发展的双重压力下，贫二代再一次被社会淘汰。教育非但没能抑制贫困代际转移，反而进一步强化孩子们父辈已有的社会等级秩序，进一步将贫困人口压制在社会最底层，而有钱有权的人从教育体制中获益，保持他们的优势。

（三）财政转移支付体制不健全

1、未能建立清晰透明的教育财政转移支付体系。教育财政转移与其他一般转移支付收支混淆，教育财政转移内部专项资金使用分类不明，资金使用效率低，没有切实解决亟待缓解问题。教育财政专项转移可以分为对贫困家庭教育机会成本补偿、对学杂费补贴、生活费补助、教学设施投资等，将有限资金进行合理规划，收支明确分类，才能使转移支付资金发挥最大效益。

2、教育财政权责难分，转移支付缺乏科学计算依据。义务教育实行“地方负责，分级管理”。《义务教育法实施细则》规定：“义务教育学校的事业费和基本建设投资，由地方各级人民政府负责筹措，中央和地方财政视具体情况，对经济困难地区给予适当补助。”义务教育的纯公共性和外溢性，决定了只有政府才能满足公民对公平教育的需求，教育尤其是义务教育发展不应该是地方政府财力的体现，更不能由家庭社会财富决定。中央基于“放权让利”的经济体制和“穷国办大教育”的背景，将教育筹资责任层层下放，转嫁给地方负担，是严重推卸责任。

义务教育经费纳入财政预算，是根据中央或上级指示制定的教学目标，而中央依据中国国情，甚至依据世界发展趋势制定教育发展方向。制定策略的依据脱离地方实际发展，地方实际情况得不到反映，未能就地方特殊情况给予财政转移支付支持。中央和省级政府适当的转移支付，没有具体的说明到底承担什么责任和多大的责任，也缺乏科学的计算依据。

五、抑制贫困代际转移的财政教育制度优化建议

党和国家领导人高度关注贫困的代际转移现象，十八大明确提出在我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困的目标。借鉴周边国家以及发达国家成功反贫困经验，提出以下优化财政教育制度的建议：

（一）进一步明确政府、市场和贫困家庭在发展教育上的定位与职能。脱贫需要政府、市场、贫困家庭和穷二代的共同努力。作为教育市场的三大主体，政府、市场和贫困家庭是人力资本投资的最大获益者。国家实现科教兴国，社会需大量高素质员工支撑产业升级，贫困家庭希望教育脱贫。教育资源的投入，人力资本的提升，不仅间接影响国家发展，更是直接为市场和个人带来效益。各主体应确认自己在发展教育中的定位，全面发挥自己的职能。使教育抑制贫困代际转移产生最大效益，真正做到脱贫致富，科教兴国。

政府应加强宏观调控，充分发挥对市场资源的基础配置职能和收入再分配职能。义务教育的非竞争与非排他性，决定了政府提供教育资源的必然性；政府作为征税主体，满足社会成员的公共需求是政府本应承担的责任。政府应根据全球经济发展趋势，联合我国特色市场经济，调整人才战略目标，制定科学有效的人才培养机制。合理制定教育财政的收支计划，平衡东西部，城乡教育资源分配，为儿童尤其是贫困地区儿童提供公平有质量的教育。

市场作为资源的另一配置主体，应实现资源最优配置，以市场需求为导向，引导教育与经济的发展。教育投资是一项帕累托改进，政府为市场培养专业人才→市场为人才提供合适岗位→个人收入提高增加教育投资。市场是产业化教育正外部效益的最大受益者，本着谁受益，谁负担的原则，避免免费搭便车，提供教育是企业不可推卸的责任。一是建立与政府、家庭的畅通交流机制。向政府反馈市场发展实际现状，协助政府制定人才发展战略方向。为贫困家庭传达市场人才需求，为专业人才提供适合岗位；二是缴纳人才培养基金，按比例上缴政府或补贴贫困家庭，作为员工教育投资的补偿。

贫困代际转移的原因除了外部环境因素外，最重要的是贫困人口自己的精神贫困代际转移。欠发达地区经济社会发展的现实内容是要尽快摆脱经济上的贫困，而摆脱这种贫困一定要以贫困主体积极自主的脱贫精神为内在驱动力。（钱光培，2001）。贫困家庭应充分认识到教育对抑制贫困代际的作用，对教育有正确认识，端正教育理念，积极配合政府教育政策推广实现，加大教育投资，提升综合素质，掌握专业工作技能，从精神到物质上切断贫困的代际传递。

（二）重建贫困地区教育结构，以义务教育、职业教育为主。“以城市为中心”的精英化、大众化教育作为在贫困地区教育目标是不切实际的，教育制度的制定不仅要考虑当地的经济发展状况，更要认清当地家庭对教育的期许。只有贫困居民认可的教育政策，才能真正施行推广。要从物质和精神上抑制贫困的代际转移，必须构建贫困地区新的教育结构。

“初级教育对落后地区经济贡献较高，中高级教育对发达地区经济贡献较高（张岩，2006）。”阿玛蒂亚（1993）提出：教育发展尤其是基础教育发展有利于消除贫困和贫困差距。义务教育作为纯公共物品，任何儿童都应得到公平有质量的教育，中央政府应直接负责贫困地区义务教育发展。

什么样的人接受什么样的教育，对社会和对自己才是最有利的。贫困地区家庭收入低，教育意识不高。相对于普通教育，职业教育学习期短、费用相对低、实用性强，是最适合贫困地区的教育。

“十三五”规划提出：“普及高中阶段教育，逐步分类推进中等职业教育免除学杂费。”贵州省铜仁市实行“9+3”计划，即9年义务教育加3年免费中职教育。这一系列改革都取得积极效应。19世纪末，德国已经实现职业技术教育义务制，凡国民学校毕业又想就业的人，必须在规定期间内就读于职业学院。韩国建立了多层次、多专业的教育体系，职业学校教育与职前训练结合，学校教育与企业培训结合，形成立体化的教育体系。职业教育能很好地根据受教育者专业兴趣，将教育与就业结合，缩短教育年限，消除“读书无用论”的困惑。对于贫困地区，政府应进一步加强职业教育经费补助，并为职业教育者提供长期的综合素质培训，使教育与职业培训结合。保障贫困地区对新知识、新科技的不断学习，将理论与实践完美结合，从根本上切断贫困的代际转移。

（三）完善财政教育转移支付体系。首先是法律明确规定各级政府对教育经费支出比例，各级政府按标准比例履行各自的责任。建立合理教育绩效制度，对表现优秀的政府部门给予奖励；其次是建立独立的教育财政转移支付项目，分清专项资金使用方向。教育财政专项转移可以分为对贫困家庭教育机会成本补偿，对学杂费补贴、生活费补助、教学设施投资等，将有限资金进行合理规划，收支明确分类，才能使转移支付资金发挥最大效益。建立完善透明监督体系，监督各专项基金收支情况；最后是使用科学的财政转移支付计算依据，教育经费预算不仅考虑上级政府指标，更要结合地方实际与特殊情况予以调整。对各地区教育财政转移支付，在公平与效率兼顾下，向西部以及贫困地区倾斜。

主要参考文献：

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