江城经济文化建设视角下农村水利设施抗灾能力研究

[摘要]：水是生命之源，水利是农业的命脉，发展农业生产服务的一项重要水利事业，农村水利设施建设是贯彻落实湖北省第十次党代会精神的具体举措，结合江城武汉文化关于经济发展的理念，武汉市政府应坚持把水利设施作为新农村建设中的一项重要工作，笔者通过对新洲区农村水利设施抗灾能力的调查中存在的问题，提出完善武汉市农村水利设施建设的措施，为弘扬江城武汉文化、促进武汉市农业发展及湖北新农村建设做出应有的贡献。

[关键词]：江城武汉文化 新农村建设 行政不作为 资金来源 农民用水协会

一、问题的提出

水作为一种特殊的生态资源，是整个地球生命系统的基础，其不仅是人类社会经济的基础资源，它还创造、维持了人类赖以生存与发展的生态环境条件。 武汉市位于中国腹地的中心，也是位于长江与汉江的交汇处，几千年来，江水孕育了武汉市的独特而丰富多彩政治、经济、文化，产生源远流长、博大精深和具有鲜明的地域特色和巨大的经济文化开发价值的荆楚文化并进一步推动了荆楚文化的发展壮大，闻名世界。

新洲区位于武汉市东部，境内三河四岗，相间排列。上多冲积平原，下为湖泊河网区。近年来，该区大兴农田水利建设，全区先后投入近2亿元，修建水坝30多座，清理主支渠500多公里，新建改造抗旱机站埠头1438处，开挖改造塘堰500余口，新增蓄引提水能力1.8亿立方米。尽管新洲区在预防灾害方面采取了许多措施，但受灾情况仍然不断发生，这引起笔者的关注和探讨：武汉市在水利方面遭受过哪些自然灾害，这些自然灾害给湖北新农村建设带来了哪些影响，水利设施在抵抗自然灾害中起到了什么作用，水利设施在这些灾害中又暴露出哪些问题，应当怎样完善农村水利设施建设。而新洲区状况，正是全省具体而微的典型。

二、江城经济文化对完善新洲区农村水利设施建设的推动

江水是武汉乃至湖北的命脉，其一方面为人们提供建设“鱼米之乡”的物质基础，促进江城经济的发展壮大和江城文化的丰富多彩，另一方面由于旱涝频发，因为灾害造成的经济损失拖慢了农村经济的发展脚步，武汉人口众多，第一产业在三大产业中所占的比重不大，由于耕地面积小，农产品供需矛盾的突出，保证农业的高投入产出比成为武汉市农业部门制定政策的导向和最终目标。

（一）完善农村水利设施建设是江城经济文化理念的重要体现

江城经济文化理念在农村经济社会建设方面要求推进农产品的名牌化战略。武汉市各级政府围绕“农业增效、农民增收和农村发展”目标开展了一系列有效 措施，以新农村建设为契机， 以农产品创名牌为主题，贯彻落实中央和地方一系 列的强农、惠农政策，旨在促进农民旱涝保收。武汉市开展的“新农村家园建设2005—2015”项目中，提出要建设有武汉特色的“富裕、和谐、秀美”的新农村。 规划在远城区逐步实施“企业集中于园区，农业用地集中规模经营”，实施农产品名牌战略，从而培育农业龙头企业，武汉市政府多次强调，要突出抓好水利基础设施建设，并对水利工作提出了一系列新任务和新要求。水利是农业的命脉，如何用好水、管好水是实现农业可持续发展的一个重要课题。 纵观武汉市政府的新农村建设政策，我们可以得知，要实现农产品的名牌化，首当其冲要解决的问题自然保证是农产品的增收，而农田水利是农业和农村发展的重要基础设施，农村水利设施建设一直是武汉市政府重视的问题，农田水利在保障整个武汉市粮食安全、稳定农产品产量和促进湖北农村经济社会发展中具有十分重要的地位和作用，完善农村水利设施建设为推动“三农”问题的解决带来了新的机遇 。

（二）提高农村水利抗灾能力成为湖北新农村建设的必由之路

农产品的产出是农村经济建设的“心脏”，兴修水利是湖北新农村建设的大计之一，加强农田水利基本建设是发展现代农业、建设文明湖北的基础、从经济社会发展的全局看待农田水利基本建设，充分认识新时期加强农田水利基本建设的重要性、长期性和艰巨性，切实增强责任感和紧迫感，提高广大农民和社会各界加强农田水利基本建设的积极性。从笔者对新洲区众多农户的调查中得知，由于方方面面的原因，各地小型农田水利设施年久失修，严重影响了农业生产。一方面，设施严重老化、不配套。现有水利工程大部分修建于上世纪五六十年代，且排灌标准很低，目前功能普遍衰减30%至40%。既造成排涝能力弱，农田涝灾转化为河、湖防洪压力，农田积水无法排出，又导致堤灌能力差，不能满足灌溉需要。 另一方面，疏于管理。由于投入不足，导致只建不管、重建轻管及水利设施带病运行问题比较普遍，使得众多小型水利设施功能丧失殆尽，农业自然灾害频发，已经严重制约了农业经济的发展，影响了农业增效、农民增收和农业现代化建设。

（三）加强农村水利设施建设是推动湖北经济全面发展的应有之义

加强农村水利设施建设有助于提高忧患意识，建立和完善各类灾害的预防体制，真正做到为湖北未来的经济谋福利、求发展。在调查中，笔者深切体会到，良好的农村水利设施保障了重要经济项目用水，保障了重旱区的主要水源供应。凡是有骨干水利工程保护的地区，小春作物丰收在望，大春作物正常播种，田野、山河一片生机，到处是春天的色彩。与此相反，缺乏水利工程保护的地方，往往是水田干裂，土地失墒，山河失色，一片土黄。没有这些水利设施，后果将是不堪设想。总之，水利设施是为农业生产、农村经济发展、镇村居民生活创造了良好的条件。而水利是农业的命脉。每年不断涌现的旱情，再次敲响农村水利设施严重滞后的警鐘，让我们看到农业建设方面的许多不足之处，譬如，这些年水利投资多集中在大江大河方面，对中小型病险水库投资相对较弱，或投资不到位。对于水利部门规划安排而言，需要反思在水利投资方面是否全面科学。研究农村水利设施问题已成为一个刻不容缓的问题。

三、对新洲区农村水利设施抗灾能力的反思

近年来，武汉市的农业项目建设、管理虽逐步步入正轨，但还存在需要引起重视的突出问题， 首先是农村水利设施建设问题，湖北省政府对此制定了一系列政策、方针。针对笔者从新洲区了解到的相关情况，相关政策在贯彻执行过程中仍存在着不少问题。

（一）水利设施投资的资金来源少，普及范围不均

从政策执行广度看，一些规模较小的村镇仍没有完全享受到国家资金的优惠。新洲区水利设施建设的资金来源仅有三种，并且大部分靠国家水利部门拨款，众所周知，国家各级财政针对各地水利设施建设的专项资金是十分有限的，不可能照顾到具体每个农村，每个乡镇，新洲区在水利设施建设投入资金方面显得十分被动。新洲区辛冲镇政府反映，国家和省内的相关政策难以全部执行，除当地条件等自身原因外，执行难是主要问题。目前全镇水利设施规模小，国家划拨的资金投入不够，相关部门工作效率较低，对自然灾害的发生存在侥幸心理，为了减轻工作负担，在日常水利设施建设工作中往往只将资金投放到几个重点的、经常发生灾害的乡镇，而对于其他灾害较少的乡镇，则是经常等到灾害发生之后才发放资金动手进行堤坝建设，有时仅依靠当地名人的捐款资助和村民自筹。

（二）水利设施建设部门行政不作为，效率不高

从政策执行力度看，有关部门督促管理工作不到位。从调查中得知，新洲区关于农田水利设施建设的项目法人混乱，既有一个部门同时管理不同性质的项目，也有一个项目的环节同时出现不同的部门，这就造成各部门工作混乱，职责不明确，中央和省内相关文件下达后出现无人管理、无人督促的尴尬局面。在水利设施维护方面，有些水利设施已经老化却没有相关人员及时修整，各个乡镇的水利设施基本上是20年左右才更新一次，根本无法有效应对突然发生灾害的形势，即使有相关应急措施作为配套机制，也不能全面满足其所要求的技术效果。对于资料整理方面，部分地方存在资料整理粗糙，数据前后矛盾，缺少监理报告、审计报告、质量监督报告等情况，致使国家和武汉市的相关政策难以制定和执行。

（三）政府与农户沟通不到位，水利技术人员素质参差不齐

从政策宣传上看，农民对农村水利设施建设的相关政策了解程度不深。政策要求要切实加强宣传力度，各地要大力宣传中央财政小型农田水利工程建設的重要作用和意义，真正让农民成为政策的明白者、项目的建设者和工程的受益者。但从我们了解到的真实情况看，政府在农户对国家相关政策法规不了解，自身权益保护意识不强的情况下，没有针对农民文化知识水平较低的现实，盲目根据自身习惯的不符合农民知识结构特点的方式去向农户解释相关政策法规，不理会农民是否已经完全了解当中的情况，单纯抱着完成宣传工作任务即可的态度，农民一旦不熟悉水利设施建设的政策和法规，不了解水利设施建设对自己有何利害关系，自然会对农田水利设施建设缺乏主动性和积极性，以至于无论大灾小灾均依靠政府解决。并且，农村基层水利技术人员的综合素质参差不齐，综合素质低下的技术人员除了与农户沟通存在问题之外，还不能制造出有效提高抗灾能力的水利设施。

四、对完善农村水利设施建设的具体建议

（一）建立水利设施专项管护基金，扩大资金的来源和普及范围

对于建立水利设施专项管护基金笔者认为可以按照现有的资金投入来源情况，由财政部门、受益户和社会统筹，健全稳定的投入机制。另一方面，乡镇政府要积极争取上级财政增加投入，扶持农村公益性水利设施建设。并且上级财政投放的资金应当主要用于补助项目建设的材料费、设备费及机械台班作业费，另外，对土地出让、转让收入，集体林木砍伐收入，各类集体农业资源承包等收入，要按10-20%投入水利设施专项管护基金。该基金由水利设施相关部门根据水利工程的“轻、重、缓、急”程度来进行安排投入。据调查，近几年一部分乡镇挪用现象严重，所以对于这个基金要实行“专户储存、专款专用、专项检查审计”，指定不相关的第三方对基金的使用进行跟踪监督。只有这样，才能将资金用在刀刃上，让现有水利工程的效益得到充分发挥。

对于扩大资金来源和普及范围方面，笔者认为，在抓住主要矛盾的基础上，加大对次要矛盾的关注。而对于新洲区几乎每年都会有旱有涝，除了几个主要灾害频发区，这些旱涝程度和发生区域都是不确定的，政府部门平时应注意加强对灾害发生较少的乡镇的财政支持，使之有充足的资金面对突然来袭的灾害。同时，扩充资金来源，鼓励民营资本及社会资金投入。近年来，武汉市各地区农村逐渐涌现出优秀的农村企业和农民企业家， 笔者建设政府部门引导他们为与切身利益有关的农村水利设施建设提供资金或者其他物质上的支持，以促进农业增产农民增收，实现共同富裕。

（二）打破条块分割限制，提高政府部门的工作效能

笔者通过调查发现新洲区政府各部门在水利设施建设上存在分工不明确、责任不到位的现象，条块分割成为提高部门工作效能的最大阻碍因素。因此，除了在资金上建立专项管护基金的办法来解决资金不足的问题，在管理上，政府应成立水利工程维护管理领导小组，统筹全县水利设施维护管理的行政、技术、设备、物质、资金等，以便对水利工程的抢险，除险加固，地质灾害造成的水利病害整治，大型塘、库的清淤扩容等工作进行统筹安排，并在每年汛期结束后，安排有关部门对当年水利工程的病害情况进行普查汇总，编制维修整治方案，保证来年灌溉的正常使用。只有这样，才能避免管理上的混乱，出现各个部门都管，但各个部门都不管的情况。更重要的一点是，上级政府部门应当制定规则追究下级行政部门工作人员行政不作为的责任，给相关责任人增加压力，促使其依法行使职权，提高工作效率，从而实现完善农村水利设施建设的目标。

（三）合理清楚收费，加强宣传，提升政府与农民之间的沟通效果

笔者在实际调查过程中发现水费收取混乱的情况，因而建议可以参考外省的做法，成立农民用水协会，通过协会收取水费。在推进农业供水体制改革中，建立农民用水协会是一项有效办法。农民用水协会是在政府退出灌溉供水领域后，自愿组织起来的协调供用水的群众性自治组织，独立行使职能，不受行政干预。同时还要建立行之有效的小型水利建设补助机制，明确农村小型水利建设资金的来源和划拨标准，制定有关补助标准和支付方式。我们还建议今后的养殖用水或其他用水应收费，农民种植用水可免收费，费用缺口部分由政府补贴。这样可能在一定程度上减轻农民的负担。

对于加强宣传与沟通方面，笔者建议宣传人员应当针对农民的具体知识水平情况，以农民普遍理解的宣传方式宣传和水法规和其他法规性文件精神，并针对农民对水法规存在的盲点，如征收水费的误解，要在农村制作标语、标牌，宣传法律中明确规定的部分条款进行耐心详细的解释，确保农民听得懂、看得懂，以加强政府与农民之间的沟通。并且，各项目区、各单项工程均要在显著位置树立宣传牌、印刷宣传标语、张贴宣传标识，接受全社会监督，营造小农水建设良好氛围，政府可利用“世界水日”、“中国水周”主题教育活动，或者电视、广播、报纸等新闻媒体，宣传水法规，从而提高广大农民的法律意识和节水意识。

参考文献

[1] 李长健.中国农村社区发展研究[M].法律出版社.2013

[2] 郝亚光、姬生翔.回顾与展望：近十年我国农民用水协会研究述评[J].华中农业大学学报（社会科学版）.2013（5）

[3] 杨泽敏、张百香、敖明华.武汉市转变农业发展方式需要处理好七个关系[M].杭州农业与科技.2011（5）.

[4] 任桂菊、王玲玲.诌议当前小型水利工程建设存在的一些问题及建议[J].农村实用科技信息.2008（11）.

[5] 郑尊明、李朋飞.耿集农田水利设施存在的问题及解决途径.[J].现代农业科技.2010（14）.

[6] 陈洋.新农村建设视角下的武汉市农产品名牌战略研究.武汉工业学院硕士学位论文.2012.

[7] 宗西佳、李艳馥、杜琳.农村水利建设保障措施的研究.科技论坛.[J].2013（15）

作者简介：李晓华（1990-），女，广西贵港市人，中南财经政法大学法律硕士教育中心2013级硕士研究生

推荐访问： 抗灾 文化建设 视角 水利 设施

---