开放政府语境下电子治理的价值驱动因素及关键维度

摘 要： 信息通信技术（ICT）的广泛应用不但加速了电子治理变革，也在重塑公共服务的新形态。文章回顾了电子治理的概念演变与政策演进，探讨了当前电子治理的新语境即开放政府，并基于开放政府语境下电子治理的内涵提出价值驱动因素以及电子治理的关键维度与公民参与，进而展望了移动电子治理的未来。

关键词： 开放政府；电子治理；价值驱动；关键维度

一、电子治理的概念演变与实践发展

近20年来，随着信息通信技术（ICT）的广泛应用，加之经济全球化进程的加快，政府在社会中的作用正在经历着快速而持续的变化，信息通信技术前所未有的应用促进了政府向开放和参与的转型。电子治理始于政务电子化，基本以电子政务或电子政府为存在形式。电子政务（E-Government）是信息技术在政府部门运用的统称，联合国（UN）和美国公共管理协会（ASPA）将电子政务定义为政府利用互联网和网站为市民提供政府的信息和服务。经济合作与发展组织（OECD）则认为电子政务是利用信息通信技术尤其是互联网技术作为一种工具来获得更好的政府治理。电子治理（E-Governance）是近年来国际上针对信息社会来临而提出的一种先进的社会治理形态。道斯认为电子治理包含信息通信技术在对公共服务、政府行政管理、民主过程的支持，以及对公众、公民社会、私有部门和政府间关系的支持{1}。米歇尔提出电子治理是指在政府与市民社会、政府与企业之间的互动，以及政府运用信息技术简化政府行政和公共事务处理程序，并提升民主化程度的治理模式{2}。国内学者刘毅认为，电子治理首先要求公共部门能够提供良好的管理和服务，其次应当有助于建立一个更开放、面广和多产的公共部门{3}。董礼胜等学者将电子治理定义为由政府主导的、多社会行为主体参与的、运用新信息通信技术辅助或替代现实治理，提高决策的效率、民主化和合理性，以实现善治的行为，完整的电子治理概念同时包括信息公开、服务提供、互动交流等基本内容{4}。按照2004年第26届国际行政科学会议主题执行的解释，电子治理不是新信息通信技术在公共事务领域的简单应用，而是一种更多地与政治权力和社会权力的组织与利用方式相关联的社会政治组织及其活动方式，是信息时代治理的表现形式{5}。

可见，电子治理是电子政务发展的延伸、深化和演进的新趋势。电子政务仅包括政府利用电子手段传递信息和服务，强调政府在社会管理中的中心作用，实施重点是行政流程的改造、重组和优化，是政府信息化建设的目标；而电子治理还包含允许公民在政务活动中以多种形式直接参与，更加强调社会各主体间的协商、合作与伙伴关系，实施重点则是主动参与和互动决策，是社会信息化的必然选择，是与信息社会相适应的崭新治理形态{6}。因此，电子治理包含电子政务，在某种程度上弥补了对电子政务发展认识上的不足，其最初被认为公共行政改革的技术组成部分，但后来演变成为一种更强大的社会挑战和一种机制，远远超出了提升公共服务和用户满意度的范畴，成为推动更深入的民主进程的某种因素。在最基础的意义上，电子治理是体现电子政务效率的一种手段。但在更复杂的意义上，其影响已超出公共行政的边界，它允许公民社会的完整参与，将私人部门视为积极的利益相关者。

电子治理的政策与实践发展与其理论演变相一致，电子治理的发展大致可分为三个阶段：第一阶段关注政府行为，集中在政府如何利用信息技术为公民提供更好的服务和创造更多的互动机会；第二阶段关注公民行为，即公民如何接受和参与政府提供的电子服务；第三阶段进入电子民主的讨论，即政府、公民和其它社会主体如何互动来促进决策民主{7}。当前发达国家电子治理总体上处于电子信息提供的成熟期和电子服务的完善期，电子服务是眼下电子治理的工作重点。这里所谓的电子服务是综合了信息提供、在线服务以及在线互动等一切电子治理行为，这三方面的实现的程度、效率以及质量决定着电子治理的被认可程度，同时影响着政府部门的行政效能。我国电子治理目标从最初的提高政府工作效率正在向完善对公众的服务转移和提升，改善公共服务成为重要的发展方向。《2006-2020年国家信息化发展战略》明确提出逐步建立以公民和企业为对象、以互联网为基础、中央与地方相配合、多种技术手段相结合的公共服务体系。发达国家各种电子治理模式不同程度地均带有中央统筹管理的特点，我国的电子治理从发起到各阶段的运行也遵循了自上而下的发展模式，各地方政府在中央政府的统一引领下开展电子治理工作，同时拥有较大的自主权。尽管我国目前的电子治理从政府信息公开、网上办事开始走向政民互动，但这种互动现阶段基本上还是被动地解决百姓生活困难的思路，而在激发民众参与政策制定的热情方面并不显著。这种不足是由中央的统筹管理、地方政府的参与、社会力量的合作、整合的力度、标准化建设以及政策保障等方面综合作用的结果。

二、电子治理的新语境：开放政府

电子治理的战略核心是利用信息通信技术的工具和系统向公民和企业提供更好的公共服务。在更广泛的意义上，电子治理也包含了信息通信技术的参与和互动部分，强调电子治理的核心在于改变政府与人民及企业互动的方式。因此，更多关于改善当前公共服务和提高效率的描述性内容，以及关于政府应该如何作为的规范性内容，也成为电子治理的应有之义。开放性是民主政府治理的标志，也是政府活力的源泉。然而，电子治理并不必然反映公开，开放政府的概念由此应用而生。事实上，开放政府并非一个全新的概念，它起源于知情权的制度化过程。直到2009年美国奥巴马政府公布《开放政府指令》后，人们才重新提起开放政府理论。准确地讲，电子治理应该被视为开放政府的一个方面，实际上是促进政府更加开放的一种战略手段。

开放政府常常被用来描述主动将政府信息公开在互联网上的行为。张成福认为开放政府乃是建立在开放社会基础之上，适应全球化、民主化和信息化的时代要求，面对公共事务日益复杂化和治理环境日益动荡、不确定的状态，出现的新的政府治理典范{8}。N.Veljkovic则定义了“开放政府”的概念模型，即开放数据、数据透明、政府透明、公众参与、互动协作{9}。事实上，开放政府不仅指信息的公开，还指政府与公众之间的互动。换言之，开放一词，既指涉信息，也包括互动。公众对信息的获取与对政策的参与，需要以多种途径和方式结合在一起。在绝大多数学术文献中，开放一词的以上两个维度即透明和参与是被分开考虑的。有关透明的文献涉及信息自由、互联网、信息传播、文件公开以及网页访问等，而有关参与的文献则指向相互作用的决策、咨询、对话以及利益相关者等。公众既需要看到政府内部的信息，也要对他们所看到的信息发表意见。前者的关键问题在于什么是可以被公众看到的？已有的文献讨论了透明的性质和范围、信息的价值以及文件公开的时间。后者的核心问题在于谁的声音能够被听到？相关的经验和理论分析聚焦于参与的平等性。尽管开放一词被政治人士和政策文件广泛提及，但整体来看，对这一概念的学术研究其实才刚刚开始。受维基百科的启发，Noveck提出了一个有趣的概念即维基政府（Wiki government），将信息公开与多种形式的公民参与联系在一起，认为技术能够克服透明和参与的障碍，从而促进政府开放{10}。然而，这些见解尚未得到经验研究的支持。基于以上，本文认为，开放是指公民通过获取信息和参与决策，监督和影响政府过程的程度。这一定义同时包含了透明和参与，并将监督和影响视为关键的公民活动。事实上，透明和参与有时也许会重叠，譬如公众参与决策的会议，其议程和备忘录的公开，既是文件和信息的公开，同时也强化了决策参与。

简而言之，公共治理方式发生改变的强烈信号正在显现，这种改变甚至是复杂的和非线性的，已经超越了大或小、左或右、开放或封闭、公或私等传统的界定。与此同时，政府已经在逐步应用最先进的信息通信技术、互联网以及无限可能的计算能力，能够收集到前所未有的信息，并正在将这些信息转化为问题解决方案和有效的行动。电子治理的进一步发展越来越依赖于开放政府，同时也成为推进开放政府的重要途径。换言之，开放政府这一语境赋予电子治理更为丰富的新的内涵。

三、开放政府语境下电子治理的价值驱动因素

治理反映了公共和私人部门以及公民社会中不同主体间的作用及其相互关系，这种关系有时是相互冲突的，而有时是相互加强和补充的。信息通信技术的确是支持治理过程转型的重要工具，最近几年，我们已经见证了基于信息通信技术的工具的迅速发展，主要用于电子政务中的公共服务与行政流程，以及当地服务的创新形态。尽管电子治理尚未被作为一种不同于电子政务的概念广泛接受，但本文仍然倾向于将电子治理视为借助信息通信技术进行政策设计等活动，它涉及各种治理主体间的关系及其演化的动力，包括组织形式、流程、产出以及政府和公民视角的影响。在这方面，电子治理可被视作在地方、国家和全球层面，反映信息通信技术各利益相关者与政治制度协同演化的一个大的框架。同时，它应该是多维度的，包含信息通信技术、社会、经济、政治和组织研究，并体现政府在社会利益方面所肩负的使命。就这一点而言，为了加强学术讨论并使相关研究与政策紧密联系，有学者建议对信息通信技术驱动的治理即电子治理重新定义如下：利用信息通信技术全面简化和提升政府内部行政运行，促进政府、公民及其它利益相关者之间的互动，使公民参与公共服务成为可能，并确保对所有人的包容性和平等机会{11}。这一定义是一个综合的解释框架，包括了电子政务、电子参与、电子民主等概念和实践。信息通信技术驱动的治理框架以及组织和政策层面信息通信技术影响的相关分析，融入了新制度主义视角和建构主义者关于政策和社会政治制度的研究方法，同时将其置于更广阔的网络理论的讨论范围内。实际上，学者和实践者都将网络视作多层次治理的重要形式，特别是信息通信技术所驱动的网络协调，其优势在公私部门均可体现，包括增进学习、对资源更有效的利用、增强解决复杂问题的能力以及提供更具竞争力和更好的服务。信息通信技术驱动治理的相关研究，一方面与信息通信技术对政府与各利益相关者之间关系质量的影响有关，另一方面，也与信息通信技术对新的治理模式支持程度的评价有关。公共行政中的信息通信技术实际上不仅涉及数据流、虚拟化以及由于更高效率而带来的成本节约，它还必须保证更敏捷、更及时、更灵活的公共服务。这无疑是创新的方向，而创新将成为激发竞争和发展电子治理生态系统的发动机。

我们用于评价各种信息通信技术驱动的服务和创新动力的解释框架，聚焦于社会、组织和技术方面，这些是治理过程中界定制度和政策变化的关键元素。提及社会学、公共政策和信息通信技术领域最近的研究，本文赞成采用一种较为宽泛的定义，将电子治理视为有关公共行政和政府功能方面的一套基于信息通信技术的政策创新系统。为此，本文提出将信息通信技术驱动的治理看作是包括以下公共价值驱动因素的抽象结构：一是绩效，既包含效果和效率（对资源的优化利用），也指向响应，即以连续的和可预见的方式提供服务。二是开放，包含信息获取、透明和责任，以及舆论导向。三是包容，即公民平等地接受公共服务，以及向弱势和少数群体提供服务。这三个方面是从政策和组织视角来描述所有治理模型应有的目标，而不论其技术和运行方面的特征。之所以提到这三个方面，主要是为了满足和协调信息通信技术系统实施过程中的不同需求。信息通信技术服务提供过程中公共部门的代表和执行者应当以其活动中的上述抽象结构和总体目标为导向，而不应该是行政传统、制度背景和组织文化。以上三个方面旨在提供一个系统的视角和工具，用以阐释信息通信技术和治理之间的联系，并概括出其面临的各种挑战。这些价值驱动因素代表着不同治理层面的信息通信技术服务的原则和预期产出。尽管人们对信息通信技术在治理转型中的作用已有一定的共识，但很少从非技术维度对这一现象进行系统深入的研究。而且，能够让研究者和实践者应对来自电子治理多方面挑战的工具也很少。

四、开放政府语境下电子治理的关键维度

基于上述公共价值驱动因素，我们识别出以下作为电子治理的关键维度。首要的维度是政府与公民及企业的关系，这有赖于政府在进行流程和服务的再设计之前，对目标人群的实际需求、预期和愿望的调查能力。建立公共部门、个体与集体之间的持续双向的对话，仍然是布局开放治理模型的主要挑战之一。在这样一种开放治理中，公民既是投票人和纳税人，也是服务的使用者和参与者。第二个维度是技术演进。朝向流程虚拟化和云计算存储的趋势不会消失。尽管云计算提高了效率，节约了成本，但它会造成隐私和安全方面的诸多不确定性。这些不确定已导致许多更为广泛的法律问题，需要从规制视角对电子服务的演化进行界定。从技术角度来看，对公共服务生产过程中的能源效率已有越来越多的限制和要求，更加环保的信息通信技术将是大势所趋。事实上，电子治理面临的挑战不仅来自技术方面，也来自经济和政治方面。除了以透明的方式提供有效率和有效果的电子服务之外，公共部门还必须设置适当的标准来评价信息通信技术驱动的治理转型对于经济绩效、后勤保障以及交易成本的影响。这需要为成本收益分析收集经验证据，以便评估投资回报，以及对公共价值的评价和对相关利益者满意度的测量。第三个维度是政府规制。必须承认，政府规制在跨界公共服务供给过程中正在遇到一系列瓶颈。法律框架的缺失实际上已成为有效的无缝隙互操作（Interoperability）以及建立全球数据市场的障碍。已有的法律框架，不论是国家层面还是全球层面的，都需要修订以便更好地反映正在发生变化的技术和市场。理论上，立法应在技术上中立，这样才能独立于技术的演化。然而，必须考虑有时不同的政府作用会阻碍跨界活动和交易的增长。换言之，出于国家层面的考虑，电子治理常常被迫采取规制。

在以上三个维度中，政府与公民及企业的关系是电子治理演变的初衷和归宿。电子治理无疑会提升公共服务水平，改善政府与企业及民众的互动，从而实现更有效的公共行政。它还会减少腐败、增加透明度、减支增收等。事实上，电子治理带给我们的将不止于此，在公民积极参与决策方面也有着深远的意义。总体上讲，信息通信技术应用会带来公共服务的成本效率优化、标准化、质量提升以及更加以公民为中心的组织文化。在线公共组织已成为普遍现象，其发展已远远超出一站式服务、在线发布和在线业务办理。在一些案例中，信息通信技术还被用来鼓励公民变得更为主动积极。公民通过电子邮件、博客、论坛等多种形式来表达对政策的意见，所有这些活动被称之为电子参与，不仅获得越来越多的关注，而且还被看作政府与民众某种新型关系的先锋。这种演化会导致一种新的民主形式，即电子民主，它一方面包括民众的积极参与，另一方面也包括政府对这种参与的积极鼓励。公民参与缘起于社会发展取得的收益在公民中实现更为公平的分配，主张人们必须在直接影响其生活的经济、社会、文化和政治活动中表现得更为积极。早期的参与概念大多局限于社会发展项目。治理概念的产生使得早期的参与发生了变化，公民参与不再局限于社会公正，还扩展到所有其它的社会领域，比如环境保护、健康、教育、交通甚至能源等。治理关注在所有领域的公民赋权，远不止于投票选举。人们需要一个激活他们参与愿望的工具，电子治理创造了这一机会。在开放政府语境中讨论参与时，当前常用的词汇是电子参与。然而，电子参与这一用词的问题在于，它没有包含任何规范性的目标。当使用电子参与描述一种应用方式时，它无疑是有效的，但当被用来描述一个更大的愿景或目标时，其价值便十分有限。毕竟，参与的质量不应根据其模式或信息通信技术的应用程度来评价，而应取决于其开放程度。因此，我们提出开放参与，用来描述开放政府参与的地点和范围。这一规范性的目标可以通过不同的参与方式得以实现，其中电子参与无疑十分关键，因为信息通信技术为开放参与过程提供了很多必要的条件。我们将开放参与理解为开放政府的一个目标和指导原则，并作为公民在政府决策过程中跨媒体参与的愿景。开放参与将开放置于参与过程的核心，将开放度视为开放政府背景下参与过程成功与否的关键因素。

开放参与中的开放与三个不同的方面相关：透明、包容和接纳。首先，开放参与要求在参与主题、参与过程、参与结果以及使用的软件或方法方面的透明。在这方面，信息通信技术特别是互联网技术，扮演了至关重要的角色，因为在线平台能够从同一渠道的不同来源集中信息，使信息容易被获取。为了实现参与过程的透明，关于参与主题的信息必须能够被自由获取。信息通信技术通过开放数据能够实现这方面的透明。而且，参与过程和结果也需要透明，必须提供有关活动过程的清晰和真实的信息。同时，透明意义上的开放需要自由（免费）获取技术或软件。其次，开放参与过程必须具有高度的包容性。换言之，接入必须向所有人开放。这并不意味着每个人都必须参与，而是指每个人都必须有参与的可能性。为了接触到那些弱势的和未被充分代表的社会群体，必须要有结合线上与线下渠道的跨媒体战略。降低参与障碍的另一个因素是高适用性，比如很容易理解在线参与平台上的导航，或者在线上和线下都使用简单语言。除了确保弱势群体线上和线下的可到达性，匿名参与或化名参与在提供更为开放和平等的参与方面也可起到重要作用。最后，开放参与还指接纳参与。参与过程必须是对话的，也就是说开放是双向的。公民和政府间的双向沟通意味着参与空间（无论是线上还是线下）对于公民和行政部门以及政治代表们都是可到达的。接纳意义上的开放意味着组织参与过程的行政或政治相关利益者需要对结果持开放心态，即便参与过程最终未能导致其所希望的结果。研究表明，社交网络正在改变着公民在社会中的作用，特别是年轻一代在政治和社会生活中的作用，如何连接这一群体对于政府而言尤为重要，毕竟，电子参与已成为电子治理演化的下一阶段的重点。技术的改变尤其是社交网络和社交媒体为公民参与政策制定提供了新的可能性，但政府在这一过程中也应扮演重要角色。政府需要积极努力地促使公众参与，实现公众参与的制度化，并通过采纳安全、信任和透明等措施不断深化公众参与。只有公众和政府协同努力，才能推进电子参与和电子民主。

五、电子治理的发展趋势：移动电子治理

随着无线和移动技术对公共机构功能以及服务提供的影响日益增加，移动技术的战略重要性更加明显。就像几十年前全世界许多政府发展电子政务成为当时重要的里程碑事件，如今通过移动政务来支持和增强电子治理，建设更为连接顺畅的社会，已成为不可避免的趋势。移动电子治理作为信息通信技术在公共部门应用的下一波浪潮，正在显现。移动设备的低成本和易用性使得公民能够快速有效地接入健康、教育、就业、公共安全、金融、交通、法律和其它公共服务。移动电子治理更强调互动，其使用情境是未知的，接入政府服务也许只是一系列活动中的一项。毫无疑问，电子治理向移动电子治理的转变不仅是信息通信技术的转变，而且是一个更为根本性的变化。这一根本性变化会导致政府与公民之间、政府与官员之间、以及官员与公民之间关系的变化。促使这一转变的因素主要有公共部门对这些技术的广泛接受、移动设备的渗透、公民使用的便捷性、更为简易的互操作性、更能拉近政府与公民的距离、成本更低等。动机因素则包括更好的服务接入、更好的服务提供、更好的服务响应、更好的服务质量和效率、更大的服务规模、更好的利益相关者参与、更好的政府形象等。

就政府而言，移动技术为政府优化成本、完善沟通与数据协调、扩展服务、实现数字平等提供了重要机会。移动手机的渗透扩展了覆盖面，可接触到难以到达的人群，比如老年人、残疾人等。同时，移动技术提供了更加灵活的沟通选择，可为盲人或失聪者等发出预警信息。公民可以任何时间和地点通过移动设备和无线网络接受政府信息和服务。政府官员使用同样设备工作，不必考虑距离、时间、地点和自然条件，特别是在公共安全和应急管理领域。基于位置的服务可确保政府能够直接给每个人提供服务，加速了政府组织结构的变革，变得更为扁平化和简洁化。实时的与基于位置的连接导致快速便捷的数据接入、响应管理和无缝隙信息交换。信息和行动可在任何地点与其它机构进行协调，这就提升了政府部门间的协作。移动技术的即时信息以及地图数据的共享，使之成为应急响应中颇具价值的资产。政府官员能够从大量公民当中不断获取最新的公共意见和偏好，覆盖面的扩展同样提高了政府责任、透明度以及公民参与。就公民而言，移动技术提高了公民的日常生活质量，越来越多的人们在日常生活中乐于使用手机，社交媒体和Web2.0也可转换为便捷的移动应用。移动政务可以从纳税、健康管理、社会安全、个人身份识别等方面影响公共部门的活动。进一步的个性化和基于位置的服务能够增进公民福祉，可带来更多的公民参与和满意度。移动技术可便捷接入政府信息、规范和业务流程，公民可以通过免费下载的应用程序要求服务和报告问题，还可以进行支付、签名、与服务提供者互动，并能借助绩效和财政数据促使官员真正负起责任。而且，上述活动可以在公民选择的任何时间和地点完成。那些位于以往无法到达区域的公民可以获取移动健康援助、监测、通知和紧急医疗预警。公民通过手持设备和移动技术可以报告可疑或犯罪活动以及官员的不当行为，从而有助于增加透明度和问责。公民可以借助具有GPS数据的移动应用要求紧急援助，居民可以参与应急管理，通过地图、照片和视频帮助识别特定位置和条件。

移动电子治理不仅是一系列单个的创意，它更是一项有关政府业务的战略性的内在路径。政府机构意在通过提升效率降低成本，理解新技术并实现能量最大化，为公民提供包括社交媒体应用在内的沟通和接入渠道的新选择，解决公民的社会和经济需求。移动电子治理意味着利益相关者在各种协作情境下践行“任何人在任何时间和任何地点以任何方式获得任何服务”成为可能。与此同时，移动电子治理必须考虑公共服务的供给是以公民为中心的，政府必须应对数字鸿沟的挑战。从实用角度来讲，决策者必须进行尽职调查以确保政府在线服务的可及性以及完善其接入性和移动性。实践证明，成功的移动发展项目往往更具演化性而非革命性，换言之，它是将移动元素嵌入在正在进行的发展中，而不是将移动服务作为发展本身。总而言之，推进和实施电子治理是一场公共管理领域持续变革，涉及政府部门、私营部门、第三部门以及公民个人等多元治理主体，不但需要足够的资金、技术等方面的物质基础，还需要与之相匹配的组织保证、制度保障和社会文化条件。我国电子治理虽然任重道远，但随着信息通信技术特别是移动互联网日新月异的发展，以及政府变革的决心和公民意识的不断觉醒，我们有理由相信在技术、制度和文化等多重驱动下，具有中国特色的电子治理发展将开启新的篇章。

注释：

{1} Dawes， S.S.， The Evolution and Continuing Challenges of E-Governance. Public Administration Review， 2008. P17.

{2} Michiel Backus， E-Governance in Developing Countries. HCD Research Brief， No.1. 2003（3）. P33.

{3} 刘毅：《网络舆情研究概论》，天津：天津人民出版社. 2007. 第210页。

{4} 董礼胜等：《发达国家电子治理》， 北京：社会科学文献出版社. 2012. 第21页。

{5} 王浦劬、杨凤春：《电子治理：电子政务发展的新趋向》， 中国行政管理，2005年第1期，第75页。

{6} 陈祥荣：《电子政务与电子治理》，成都行政学院学报，2005年第5期，第53页。

{7} 董礼胜等：《发达国家电子治理》，北京：社会科学文献出版社， 2012年，第16页。

{8} 张成福：《开放政府论》，中国人民大学学报， 2014年第3期，第80页。

{9} N.Veljkovic. Benchmarking Open Government：An Open Data Perspective. Government Information Quarterly，2014（31）. P94.

{10} Noveck. Wiki Government： How Technology Can Make Government Better， Democracy Stronger， and Citizens More Powerful. Brookings Institution Press. 2009. P72.

{11} Misuraca. Assessing Emerging ICT-Enabled Governance Models in European Cities： Results from a Mapping Survey. Electronic Government. Springer.2010. P115.

Abstract： The widespread use of ICT （Information Communication Technology） is not only speeding up the reformation of electronic governance but also remodeling the pattern of public service. The thesis reviews the concept and policy evolution of e-governance in the context of open government and puts forward the value driving factors and key dimensions according to its connotation. It also looks into the future of mobile e-governance.

Keywords： Open Government； E-Governance； Value Driving； Key Dimension

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