论城市规划与土地规划统筹发展的必要性和可行性

近年来，学术界关于城市规划与土地规划的协调统筹问题一直是争议的焦点， 在当前的行政体制下，土地利用规划与城市规划由不相隶属的行政部门编制，在体系、技术、方法等方面存在较大差异，造成两种规划难以协调统筹，但伴随着经济社会快速发展，两种规划的衔接却日益重要。本文在此就两种规划统筹发展的必要性进行分析，并就可行性提出建议和措施。

一、土地规划与城市规划发展概况

我国土地规划在80年代才真正起步，1988年第一次在全国范围内开展了土地利用总体规划工作；90年代初相继发布了《土地利用总体规划编制审批暫行办法》和《县级土地利用总体规划编制规程（试行）》，但由于历史原因规划进展缓慢，1997年又出台了《土地利用总体规划编制审批规定》和《县级土地利用总体规划编制规程（试行）》。由于规划依据、方法并不成熟、且涉及的规划层次多，至今土地规划依然不够成熟。1989年全国人大常务委员会通过了《城市规划法》，确立了城市规划的法律地位，1991年建设部出台了《城市规划编制办法》，城市规划则在理论和实践方面均较土地规划更加完善、更加成熟。近年来，随着经济社会快速发展，对土地规划和城市规划的严谨性、科学性、合理性提出越来越高的要求，也促使着两种规划向着更加统一、更加成熟的趋势和更高的水平发展。

二、土地规划与城市规划统筹发展的必要性

1.两种规划统筹发展是区域经济可持续发展的重要前提。国民经济的持续健康发展离不开区域经济的可持续发展，区域经济的绿色、协调发展离不开城市规划与土地规划的统筹发展。但目前两种规划制定部门属于不同的职能部门体系，导致了缺乏合理有效的沟通，存在比较严重的脱节现象，因此为了实现国民经济的又快又好发展，统筹发展两个规划具有非常重要的意义，两种规划形成协调互补的双赢格局成为发展的必然趋势和要求。

2.两种规划的土地分类体系不同。《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规 划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51 号）中规定：土地利用总体规划采用的土地现状分类，其用地类型为 3 个一级类、10 个二级类和 33 个三级类。城市总体规划中采用的是《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJl37—90），其用地类型分别为10 个大类，46个中类，3个小类。两种规划对用地类型存在名称一致而内涵不同的问题，有的分类既有交叉，又有重复，导致区域性规划发展体系标准难以统一。

3.两种规划指标的统计口径不一致。一是城市总体规划中，城市人口包括居住在建区内的非农业户籍人口、农业户籍人口和一年以上的暂住人口。土地利用总体规划中，城镇人口为城市和建制范围内的常住人口不包含流动人口，因此城市规划所称人口的范围要远远大于土地规划人口范围。

二是城市总体规划人均建设用地指标依据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ13790）的规定，不考虑规划期年耕地水平和规划目标年耕地保有量；土地利用规划中人均建设用地指标分为城镇居民和农村居民用地指标，规划要保证耕地总量动态平衡，建设用地要受到耕地保护指标的限制。

三、土地规划与城市规划统筹发展的可行性措施

1.建立完善法律法规体系。目前土地规划尚无相关法律规范，导致土地规划缺乏法律依据，因此起草和颁布《中华人民共和国土地法》和《土地规划法》，才能真正做到城乡土地和各产业用地的统一管理，规范城乡土地利用规划行为，逐步实现对城乡土地使用管制，并在土地利用层次上构建适合我国国情的发展体系。

2.行政职能整合统一，建立大部门管理体制。两种规划分属于不同的行政主管部门制定，无法实现规划制定过程中相互借鉴、信息共享。因此只有政府部门进行行政职能整合改革，建立更能适应经济社会快速发展的大部门体制，统筹规划，形成自上而下与自下而上相结合的规划管理体制，在统一的行政指令下，加强规划的实施效果；同时能够充分考虑地方区域发展实际，立足于区域发展的具体情况，广泛征求各利益主体意见，避免在两个规划的编制过程中相互脱节、各自为战的现象，实现职能整合统一可以对规划实施过程中出现的任何问题及时纠正和处理，避免出现重复建设和资源浪费。

3.建立完善区域规划体系。区域规划是国民经济和社会发展规划的深化，是二者在空间布局和物质基础上的落实，为城市规划和土地规划提供了宏观和区域范围的经济技术依据。因此要加强城市规划与土地规划的协调，就要建立完善区域规划体系，以便在区域层次上综合考虑城市发展的资源与环境问题，制定出符合社会、经济发展目标的规划。

4.统一用地分类标准及相关参数。为了适土地资源管理工作，城市规划中城区外规划可采用全国土地利用分类，城区内规划可对城市规划用地分类进行适当的调整与修正，避免用地分类标准的相互冲突，为城市规划与土地规划的统筹衔接提供了必备条件。同时，在制定两种规划时使用统一的人和土地的数据，从而为实现两种规划的真正统一提供科学、严谨的数据支撑。

综上所述，城市规划和土地规划虽然存在许多不同之处，但是在经济发展的大局中，实现两个规划统筹发展是必然的也是可行的，它们应是相互弥补、相互促进的。在今后的实际工作中，为了更好地统筹两个规划，不论是在发展思路上，还是在发展途径、制度创新上，都要进行行之有效的改革，将城市规划和土地规划共同纳入区域经济的发展中，城市规划兼顾土地规划，土地规划参照城市规划。总之，只有统筹好两种规划才能真正提高区域发展的经济效益、社会效益和环境效益。

参考文献：

[1]浅谈城市规划与土地规划统筹发展[J].改革探索，2014.

[2]白墨.浅议建设用地管理的失控问题[J].理论与当代，1995.

[3]任致远.论我国城市总体规划的历史使命──兼议21世纪初城市总体规划的改革[J].规划师，2000（04）.

[4]孙亚铃.浅谈如何加强对城市环境及生态园林的规划[J].黑龙江科技信息，2007（06）.

[5]郭玲玲.浅议城市化与城市规划[J].黑龙江科技信息，2007（10）.

[6]李志锋，张权.城市规划与城市可持续性发展浅谈[J].民营科技，2009（03）.

[7]曾浦成.我国城市规划存在的问题及完善措施[J].中国新技术新产品，2009（16）.

[8]当前城市规划与土地规划统筹发展分析[J].学术交流，2014.

[9]城市规划与土地规划若干问题的探讨[J].科技视界，2013.

推荐访问： 必要性 城市规划 统筹 可行性 土地

---