2023年试论城乡一体化过程中存在问题以及解决对策分析

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　三1990年2001年城乡一体化发展阶段在邓小平同志的南方谈话和中共十四大召开后中国确立了社会主义市场经济体制随着市场经济进程的加快由国外引进先进的技术和物资为引进外资提供便利全国各地大力进行经济开发区建设与此同时城镇化建设也进入了发达时期由于城镇建设的标准降低城镇数量急剧增长而且以公有制为主体多种所有制并存的体制对劳动力的能力增强农民在城乡间流削弱了城乡之间的壁垒使农村工业增加了城乡之间的交流动化得到了发展

　试论城乡一体化过程中存在的问题以及解决的对策 1、城乡一体化的含义、重要性、目的、意义

　我国在改革开放后，特别是 80 年代末期，由于历史宏观 因素，城乡分离发展，形成了城乡之间的隔离，造成我国城乡社 会发展两极分化的局面，从而产生各种经济社会矛盾，而后为了 促进经济社会发展，提出了城乡一体化的思想，主要体现在城乡 之间的经济联系和社会进步的要求。随着社会经济的发展，城乡 一体化已经成为事关经济社会科学发展，和谐发展的重大问题。

　因此对于城乡一体化过程中存在的问题要重视起来，及时的提出 解决对策，保证城乡一体化的进程。

　城乡一体化是把城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个 整体进行统筹规划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进 城乡经济一体化、社会一体化、生态一体化和信息一体化。改变 长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业 发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同 样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。

　厉以林认为：城乡一体化应该是双向的，即农村居民可以迁往城 市，在城市工作或经营企业；城市居民也可以迁往农村，在农村 工作或经营企业。还有学者认为城乡一体化是指相对发达的城市 和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的 合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村间合理分布，城 乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡

　之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体的过程。总之，城 乡一体化是城市和乡村在经济、社会、文化等方面相互融合渗透 的过程。

　1、 城乡一体化过程

　由于历史的原因,我国城镇化水平既严重滞后于发达国家和 相当部分发展中国家,也滞后于我国的工业化进程,“城乡二元结 构”和“三农”问题十分突出。但是,我国的城镇化水平却在曲 折中逐渐提高。根据我国经济社会的发展状况,我国城镇化可划 分为 4 个阶段：

　一、1949 年—1978 年 城乡不协调发展格局 1949 年以来，结合自身国情，在计划经济时期，我国实施

　了优先发展工业的战略，建立了计划经济体制和农产品统购统销 制度、人民公社制度和户籍管理制度，初步建立了比较完整的工 业体系和国民经济体系，使城市经济得到了较快发展，但是由此 也产生了一系列的问题，户籍制度把农民和土地绑在一起，城乡 之间缺少市场联系，城乡二元化开始形成。新中国成立初期，实 行“一化三改”，优先发展重工业，强化了城乡二元化，而后随 着工业发展的快速推进，导致了城乡差距逐步拉大，加剧了城乡 不协调发展。

　二、1979 年—1989 年城乡一体化起步 以党的十一届三中全会为转折点,我国进入了改革开放新阶

　段。主要表现在三个方面：一是全面推行了市、县、乡领导体制 改革。从上世纪 80 年代初开始,在全国绝大多数地方都陆续开展 了“市管县”、“县改市(区)”、“乡改镇”等改革。这项改革在一 定意义上是推进城乡一体化的大胆尝试,是政治、经济、文化、 社会等方面管理体制的深刻变革,并建立了以城市为中心,统筹城 乡发展的新的区域经济运行模式。二是乡镇企业的发展使城乡联 系逐渐增强，城乡不协调现象有所好转。1978 年以后，乡镇企 业的兴起和快速增长成为中国经济发展的一个显著特点，随着乡 镇企业的迅速崛起，中国国民经济结构由改革以前的年农村农 业、城市工业的二元经济结构向城市工业、农村工业、农村农业 相结合的新型结构转变。三是改革开放后，取消了长期以来实施 的农产品统购派购制度，我国农业结构开始发生变化，推动城乡 关系的合理化。

　三、1990 年—2001 年城乡一体化发展阶段 在邓小平同志的南方谈话和中共十四大召开后，中国确立了 社会主义市场经济体制，随着市场经济进程的加快，由国外引进 先进的技术和物资，为引进外资提供便利，全国各地大力进行经 济开发区建设，与此同时，城镇化建设也进入了发达时期，由于 城镇建设的标准降低，城镇数量急剧增长，而且以公有制为主体， 多种所有制并存的体制对劳动力的能力增强，农民在城乡间流 动，增加了城乡之间的交流，削弱了城乡之间的壁垒使农村工业

　化得到了发展。中共中央在 2000 年编制的国民经济“十五”发 展计划中，把积极稳妥的推进城镇化作为今后必须重点研究和解 决的重大政策性问题，城乡互动发展得到进一步增强。

　四、2002 年—今城乡一体化统筹发展阶段 随着城乡一体化的不断深入实践，城乡的统筹发展得到了政 府的重视，城乡关系是经济社会发展中一个最为重要的关系，城 乡关系是否协调，是反映国家或区域发展水平是否正常的重要标 志。从 2004 年到 2011 年连续出台了八个关于“三农”发展的 “中央一号文件”，中共十六大明确提出要全面建设小康社会， 逐步扭转工农差别、城乡差别和地区差别的扩大。并且明确的提 出要统筹城乡经济发展。在十六届三中全会上提出的五个统筹要 求，其中第一个就是要统筹城乡发展。党的十八大报告指出：“推 动城乡发展一体化。解决好农业农村农民问题是全党工作重中之 重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统 筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣。”，“加快完善城乡发展一 体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形 成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡 关系。”随着政府的重视和推进的决心，对城乡一体化的理解达 到了新的水平，全国各地都在加大力度进行城市化建设和统筹新 农村建设，加大城乡之间的关系密度，积极探索，全面尝试，不 仅从政策和体制上来打破城乡二元结构，从各个方面采取多种措 施来改善城乡关系，加快城乡一体化进程。

　2、 城乡一体化过程中存在的问题表现 一、土地问题

　（一）农村土地产权混乱 在我国农村，有相当一部分农民只知道集体土地属于农民集

　体所有，但没有所有权概念，对集体土地所有权价值知之甚少。

　导致的结果，如土地权属不清，纠纷较多；集体土地所有权主体 不明确；农民行权意识差1。在行使所有权时农民“集体”很难 成为实践层面上的所有者主体，实际权利由乡镇政府、村民委员 会的村干部或者村民小组长代替所有权人行使，这在土地.承包、 集体土地征收中，体现尤其突出，用地使用权流转混乱，缺乏法 律规制。

　（二）土地征地范围过大，补偿标准不尽合理 近年来，虽然各地推进征地制度改革，在征地安置补偿和规

　范征地程序方面取得了明显进展。但征地制度仍然存在亟待解决 的矛盾和问题：土地征占规模过大，失地农民越来越多；对失地 农民的补偿偏低，失地农民就业和社会保障很难。在征用土时， 乡级政府、村委会、村经济合作社等经济组织甚至村民小组都要 争当土地所有权主体，来瓜分征地补偿金，个别政府在追逐利润 的过程中，也参与到补偿收益的分配当中，造成土地收益分配无 序、失地农民补偿问题偏低等问题，影响征地的顺利进行，进而

　1李启宇、张文秀.基于城乡统筹的农村土地管理制度创新研究评述[J].经济纵横,2009,(12).

　影响城乡经济发展和社会安定2。以上种种都是因为政府在征地 过程中不能以人民利益为主，从而引发严重的社会问题。

　（三）在土地利用方面，资源浪费和资源短缺现象并存 我国农村宅基地分布广、占地面积大，且近年来呈不断增长

　之势。当前的非农建设大量的占用耕地，导致农村的土地面积减 少，从而影响到农民的利益。据调查每年的非农建设所减少的耕 地面积在整年所有减少的耕地面积中占据的比例至少为 30%， 尤其在城镇周边或者主要交通干道附近的优质耕地，这些损失是 难以用开发的荒地来弥补的。然而，随着城乡一体化的步伐加快 和社会主义新农村建设的深入推进，农村各项基础设施建设占用 大量农村土地，虽然新农村建设要求规划先行，但由于一些规划 企业只追求眼前经济利益，对村庄建设规划不够重视，合着当地 干部和群众要求随意圈地搞基础设施建设。在建设中没有对用地 进行合理的规划，造成土地闲置现象较多，另外农村的居民点不 集中，呈现分散状态，一户多宅、空心村以及超标用地现象也造 成了土地资源的严重浪费。

　二、 社会保障问题：

　1.农村老年人养老问题矛盾突出。在目前,我国绝大部分地区 的基本养老模式还是“家庭养老”为主,“社会救助供养”为 辅,但农村日益加快的工业化、城镇化进程,一方面促进了社会 经济结构和生产方式的变更,弱化了土地保障作用;另一方面,

　2林建.完善农村土地征用制度的思考[J].福建行政学院学报,2010,(6).

　工业大生产劳动方式的重大转变,在一定程度上影响了劳动者 作为养老义务承担者的角色,家庭赡养和生活照料功能随之受 到削弱。2009 年 11 月初,黑龙江省人大代表翟玉和发起并组 织了中国农村养老调查活动,对全国 31 个省区(台湾除外)的 46 个县(市、区)72 个村的 60 岁以上(与子女分居)老人的养 老现状进行了实地调查。通过对调查表的汇总发现,在受访 1040 名调查对象中,与儿女分居的比例是 45.3%,三餐不保 的占 5%,年节饮食与平日无别的达 16%,93%的老人一年添 不上一件新衣,69%无替换衣服。这些数据表明传统的养老方 式遇到了愈来愈严重的困难和挑战。

　随着经济的发展，现行的农村社会保障制度，包括社会养 老保障体系、社会医疗保险体系和社会救济福利体系与城市 相比都有很大的差距，造成农村居民与城镇居民权利和发展 机会的不平等，也加剧了农村与城市的差距 三、 资金问题 金融机构网点不足，资金供应、金融服务产品少，导致金融 支农能力较弱。

　3、 城乡一体化过程中存在的问题的原因 体制制约二、农村土地管理制度存在问题的主要原因

　（一）农村土地所有权的界定不明晰且产权残缺 现在农村土地管理制度对于土地产权在不同主体间的归属

　安排不当，造成各权利主体对土地的权利、义务、收益和责任不 能明确，是农村土地经济关系多重矛盾产生的根源。国家对农村 土地权利的控制实质上表明土地归属权属于国家，但是国家并不 是农村土地的所有权主体。农民集体作为名义上的土地所有者， 实践中难以充分行使所有权，土地权益受到多方侵蚀，农民集体 土地所有权的充分行使受制于农村基层政治民主发展状况。集体 土地经营管理者自身角色混乱，权利和义务不对称3。然而，农 民集体土地所有权矛盾的核心问题是政府在利益驱动下的政治 操纵和强势介入，土地的控制权事实上不在所有者，而在国家手 中。土地所有权主体的虚位，使国家对农村集体土地的支配更加 畅通无阻。现实中，圈地和拆迁问题不断，一些政府或部门滥用 行政权征用土地，损害了农民利益，导致了一些社会问题的产生。

　（二）农村土地征用制度不健全，缺乏保障机制 我国土地管理法规定，除农村集体兴办乡镇企业、基础设施、

　公益事业以及村民建设住宅外，任何单位和个人进行建设需要使 用土地的，必须依法申请使用使用国有土地，政府可行使土地征 用权。尽管法律有明确规定，但现实中征收集体土地，并未区分 公益性还是经营性建设用地，这是征地范围难以缩小的重要原因 4。未充分考虑土地流转性后的增值收益，对农民的征地补偿不

　3黄花.我国现行农村土地管理制度的主要问题及改革思路[J].科学社会主义,2010,(1). 4刘权莹.探究农村土地管理制度的新改革[J].农业研究,2012,(2).

　到位，是导致被征地者与地方政府、开发商矛盾冲突的重要原因：

　集体土地的房屋拆迁补偿缺乏法律和行政法规依据，地方政府的 文件层级低，政策前后不衔接是导致拆迁难以及恶性事件频繁发 生的重要原因。

　（三）土地管理执法不严 一方面从客观上来讲，土地管理既是一个行政执法部门，又

　承担着协助地方经济发展的职权，这种体制下，地方政府在经济 发展指标的压力下，不得不给土地管理部门施压，而土地管理部 门也实为两难，一定程度了淡化了执法；同时，从违法用地行为 查处来看，责令停工通知书等很难见到成效，而强制执行从立案 到依法执行完毕，一般需经过责令停工、调查、告知、作出处罚 决定、申请法院执行、法院公告及正式执行等程序，最快也得花 费三个月的时间，这大大削弱了土地执法的打击力度。另一方面 从主观上讲，土地管理执法涉及普遍老百姓，基层土管部门工作 人员又是多年在基层工作的本乡人，执法避重就轻，多以教育为 主，这也影响到了土地管理执法的震摄作用；同时，目前一些违 法用地行为往往与非法辟山、造码头等行为有关，这里牵涉多个 部门，有关部门单独执法，今天你查土地，我建码头，今天你查 码头，我建厂房，政府行政执法效率较低，也容易给违法者留下 死灰复燃的机会。

　（四）缺乏耕地保护制度和市场保障机制 中央政府通过经济杠杆来达到耕地保护的目的，价格是市场

　机制配置资源的有效杠杆，决定着农户对土地的经营效益。对于 耕地向建设用地流转，则必须把因耕地损失的外部成本“内化”， 把损失造成的社会、生态、机会成本及对后代的代价纳入市场成 本。而市场具有不完备性，因此需要政府征收高额税率来体现这 种市场成本，以达到调节市场供需的目的。从根本上讲，耕地保 护缺乏制度和市场保障机制，在制度上要设计一种将耕地保护纳 入政府政绩考核的制度，让地方政府官员意识到保护耕地也是政 府的首要责任；同时也应通过市场的层面，采用经济手段调动农 民耕地保护的积极性，并以此建立一种长效保护机制5。

　一、 社会保障 社会保障立法很不健全。社会保险费的征缴、支付、运

　营、统筹管理极不规范;社会救济、社会福利和优抚安置的立 法相当欠缺;社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政 手段推行;社会保障的覆盖面小、权威性极差、保障程度低。

　目前在社会保障方面发生争议,进行仲裁或提起诉讼时,由于 立法滞后,仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定进行 仲裁或判决,一定程度上处于无法可依的状态。

　社会保障的法律实施机制还较薄弱。我国现存的社会保 障法律制度相当一部分是在过去计划经济体制下建立的,在由 计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中,已不能适应新的 客观要求,虽然进行了积极有益的探索,但仍存在不少弊端,全

　5任平、周介铭.基于统筹城乡发展视角的农村土地管理问题研究[J].华东经济管理学报, 2009,(1)

　国至今还没有建立统一的,适用范围较大的社会保险法律制度, 社会保险费的征缴、支付、运营、统筹管理极不规范。同样, 在社会救济、社会福利和优抚安置方面也缺乏全国性的法规。

　在社会保障法律制度建设上,由于国家立法滞后和地方立法分 散,导致了社会保障覆盖面窄,社会化程度低,规范性和强制性 不足,管理漏洞多。社保工作只能靠政策规定和行政手段推行, 力度小,权威性差。合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格 的管理机制、有效的运行机制、有力的监督机制都不够健全。

　二、 资金制约 乡镇企业的发展，农业产品化的进一步扩大，乡村工业化的 推进，都离不开工业化的支持，资金不足成为制约农村发展 的关键性因素。一方面，财政对小城镇的发展，对乡镇企业 的支持力度不够；另一方面，现阶段农村金融组织体系不完 善，金融支农能力较弱。

　四、政府协调缺失和错位。

　城乡一体化过程中存在的问题解决的对策 三、健全农村土地管理制度的举措 （一）完善农村土地产权制度 十七届三中全会通过的《决定》已提出，农村土地管理制度 改革的第一步就是做好当前土地所有权的确认、登记等工作，确 定法律规定的行使所有权的集体和组织，将承包土地、宅基地以 及农村集体建设用地的相关信息和证书落实到相关产权管理人

　的手中。第二步，应当理论当先农村权属证书之间矛盾关系。改 变林业部门颁发林业则权证、土地管理部门宅基地证等多部门发 放权属证明的现状。第三步，在认证整理土地承包资料的基础上， 实现土地承包管理的信息化和规范化。第四步，完善和土地承包 经营权相关的法律法规制度，保障农民对于承包土地所享受的权 益。

　(二)严格土地补偿标准 政府应该严格按照依法批准的征地方案组织征地，征地拆迁 安置补偿依法按规定足额补偿到位，切实做到先安置后拆迁，依 法维护被征地农民合法权益，在城镇化和工业化进程中，不仅要 看到经济发展的重要性，还应当坚持发展的可持续性，保证耕地 的合理利用，防止浪费土地。因此，为了农村的持续发展，应当 严格征地补偿标准，严格区分公益用地与经营用地征地补偿，结 合当地的土地市场价格，使老百姓得到应有的补偿。对在征地过 程中虚报、冒领补偿金的，将依照党纪政纪予以处理，情节严重、 构成犯罪的，将移送司法机关追究其法律责任。而且作为被征地 农民，我们应该积极了解国家征地法，了解并履行法律赋予给我 们的知情权、参与权、监督权和申诉权等。既保障自己的利益， 又为完善我国征地补偿贡献一份力。

　（三）宣传土地政策法规，引进执法机制，强化执法手段 我们必须加强执法监督，严肃处查违法占地的行为，为失去 土地的农民提供必要的社会保障。不断建立和完善执法巡查制

　度，加大对违法占用土地损害农民利益的行为查处力度，坚决维 护农民的合法权益，保障社会的稳定。从强化土地管理的执法监 督方面政府提出下几点措施：第一、理顺土地执法监督部门的权 力体制，加大土地执法部门对于违法占地、批地的监督、惩处权 力，无论政府还是个人，凡是违法用地，土地执法监督部门都应 查处。第二、完善土地执法监督的法律体系，使土地执法监督法 制化，有完备的法律体系可以遵循。第三、建立土地执法监督的 长效预警机制。土地行政主管部门通过一系列的监督检查活动， 提高公民、法人和其他组织的法律观念、国策观念，使其自觉遵 守法律、法规，同时通过各种措施防止土地违法案件的发生。第 四、土地执法监督应多管齐下，多部门配合，可以建立民众参与 违法监督机制。第五、提升土地执法监督人员的文化素质和职业 道德。只有这样，既可以提高我们基层管理人员的管理水平，也 能让更多人知道关于土地资源管理的制度及相关政策，这样全民 团结起来，既能保护土地资源，又能遏制违法只用土地的行为， 从而为失去土地的农民提供了法律保障。

　（四）健全耕地保护制度和节约用的制度 1、坚持最严格的耕地保护制度 首先，要层层落实责任，增强保护耕地的法定性和强制性， 地方各级政府主要负责人应对本行政区域内的耕地和基本农田 保护面积负总责。其次，完善占补平衡等制度。耕地实行先补后 占，不得跨省区市进行占补平衡，要防止只占不补、先占后补、

　占多补少、占优补劣的现象发生。最后，在全国范围划定永久基 本农田，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高6。

　对承担耕地保护任务重、基本农田保护数量多的粮食主产区，由 国家探索建立补偿机制，注重采用经济手段调动地方政府特别是 广大农民保护耕地的积极性。

　2、实行最严格的节约用地制度 首先，严格控制新增建设用地规模。其次，积极盘活存量建 设用地。加强城镇闲散用地整合，鼓励低效用地增容改造和深度 开发。积极推行节地型城镇更新改造，重点加快城中村改造，推 广各类建设节地技术和模式。最后，积极拓展建设用地新空间。

　加强规划统筹和政策引导，在不破坏生态环境的前提下，优先开 发未利用。

　总之,土地是人类赖以生存和发展的重要物质基础，也是不可 再生的有限资源。人多，地少，耕地更少，是我国的基本国情， 为了解决土地资源紧缺与严重浪费土地而出现人地矛盾，政府应 该积极宣传土地资源对我们人类的重要性，采取科学合理的土地 管理制度，以实现土地资源的可持续发展。

　社会保障制度二、解决我国新农村社会保障体系存在问题的对策 1.将农村社会保障制度纳入立法体系。作为一项全国性的法

　6张绍廉.积极探索稳步推进农村土地管理制度改革[J].领导之友,2009,(3).

　律,不能仅面向城镇居民,而忽视我国广大的农民社会保障问题, 应积极考虑如何保护广大农民的切身利益。为此我们可以根据国 家对社会保障自治区、直辖的立法状况,各个地区以省、市为单 位,针对本地区的农村实际情况制定一些实施细则,要包括农村居 民享受社会保障的基本权利法案和关于最低生活保障、医疗保 障、养老保障等方面的专门法案。农村居民享受社会保障的基本 法案将对社会保障的对象的选择、范围、实施、资金筹集与应用 及管理监督、农村社会保障机构的设立、农民享受社会保障的程 序等做出规定。

　2.建立农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是对 家庭人均收入低于生活保障标准的农村贫困人口按最低生活标 准实行补助的制度,是社会主义制度的本质要求。针对我国幅员 辽阔、各地生产力发展不平衡、不协调且不同地区农村集体和农 民个人的经济状况相差悬殊的现实情况,各地要根据实际情况合 理确定社会保障的标准和水平,经济发达、有条件的地方应积极 使农村与城市接轨,以村为单位整体纳入当地的社会保障体系。

　各个地区或每一个农村居民所处的不同组织可以视具体情况合 理发挥自己独具特色的社会保障功能以显示差别。

　3.顺应经济全球化的趋势作出调整。随着我国加入 WTO, 经济全球化对我国提出的挑战越来越大,我国包括社会保障法律 在内的各项立法应不断适应这一要求。经济全球化趋势使各国经 济的相互依存、相互影响日益加深,要求各国积极参加国际经济

　合作,按照平等互利原则处理双边甚至多边的国际经济关系,各国 的法律也作出相应的调整。我国为了更好的参与世界经济的竞争 必然要按国际规则办事,但我国的调整也一定要从我国国情出发, 不可能与西方发达国家一较高低,只能站在一个发展中国家的立 场上与国际接轨。

　（二）改善体制的不合理现状

　1.打破城乡隔离的不合理现状。国家应赋予农民充分享受自 由进城和自由迁移的权利,积极推进城乡之间各种要素的自由流 动。

　2.切实改进农村公共医疗卫生状况。在中央和地方各级政府 之间合理界定责任,在城乡之间公平分配卫生资源,完善中央对贫 困地区的转移支付制度,加强政府对农村卫生的支持力度。

　3.坚持城乡一体化的政策导向,探索建立多层次的农村社会 保障体系,逐步缩小城乡社会保障水平的差距。

　资金 1.农村金融应得到政策的支持和保护。坚持“多予、少取、

　放活”的方针,农业应得到政策扶植；相应地,农村金融也应得到 相关政策支持。

　2.调整国民收入分配结构和财政支出结构。大幅度增加农民 可直接受益的资金投入比重,并整合财政支农资金管理体制,支出 项目由一个职能部门统一负责。

　3.推进农村税费改革的深化。适当扩大农村税费改革试点范 围；加大农业税和农业特产税减免力度；继续做好减轻农民负担 的专项治理工作,减少乡镇支出,实现城乡统一的税制。

　4.改革农村土地征占制度,促进农村土地使用权流转。一是严 格界定各地及部门的征地权力,对农民实行公平补偿,保证失地农 民的社会保障,积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和方 法,支持征用土地过程中农民的充分知情权和参与权的法律修 改。二是在稳定土地承包的基础上让农民自己拥有对土地永久的 使用权,并始终坚持耕地的保护原则,明晰土地使用过程中各经济 主体的责权利关系,改善农村土地使用权流转的外部环境,搞好农 用地分级和价格评估工作,缔造交易中介服务组织,加强土地权交 易立法,建立土地使用权流转规则,依法保护农民的土地财产权 利。

　1.保证农村义务教育,提高农村人力资本存量。

　2.加强农民工的职业技能培训和继续教育工作,提高他们的 就业能力。加强对农村职业技能教育的支持力度,原则上由私人 和社区按照市场投资收益的办法进行,并尽量将农民工的培训和 继续教育纳入各级公共财政的支持范围,建立“政府主导、多方 筹集”的投入机制,以市场需求为出发点,实行定向培训。

　政府宏观调控 6.调整工农业产品的相对价格及交换关系,消除“剪刀差”政 策,建立一个公平合理的福利体系,将农民纳入各种社会福利体系 当中,改变城市偏向。

　（四）调整经济发展战略

　实行“适度不平衡－协调发展”的战略,这是缩小城乡差距的 现实途径。从国情和大局出发,从各地区实际存在不平衡格局出 发,求得最有利于城乡各地区共同发展的基本目标。

　（五）全面推进农村产业的可持续性发展

　1.丰富产业类型,优化产业结构,走协调、统筹发展之路。一是 根据各地实际情况,正确选择主导产业,进一步加快农业的市场化 进程,通过市场优化资源配置,开发具有优势和出口创汇能力的农 产品。二是大力发展乡镇私营企业等非农经济,深化社会分工和 专业化程度,延长产业链。三是制定正确的产业政策,鼓励技术创 新,大力发展农业多种经营并通过农业产业化带动非农产业的发 展,走一条人口、资源、环境及生产、经济、社会等相互协调和 共同发展的道路。

　2.加大政府支持力度,积极扶持主导产业发展。一是大力加强 中央政府对农村经济发展的财政支持力度,合理定位地方政府在 产业发展中的功能和作用,鼓励农民增加资金积累,以县城所在地 为中心,集中力量扶持主导产业的集约经营发展。二是加速城乡 资源整合和市场融合,构建城乡互补型的配套产业链,实现循环经 济,不光要搞好“体内循环”,还要搞好“体外循环”。

　3.合理调整市场结构,大力提倡农村特色产业的发展。根据本 地区资源禀赋及各种优势,努力加强特色产业的开发与发展,以形 成本地的比较优势和后发优势。积极创造就业环境,促进剩余劳 动力的充分就业,同时摆脱先污染后治理的老路,有效保护生态环 境和人文社会环境,实现规模经济和范围经济。

　城乡一体化是一个大课题、大战略，是一场深刻的社会变革， 也是一项长期而艰巨的任务。只有坚持不懈地推进城乡一体 化，才能促使城乡融合，打破目前二元经济社会结构，实现 可持续的发展，构建一个和谐社会。毫无疑问，城乡一体化 是一个很庞大的系统工程，需要整个社会积极参与进来。本 文作者限于学识上的局限，考虑问题难免不会浮于表面，在 一些重要的方面分析研究还不深入，借鉴性的意见有限。权 且当作抛砖引玉，促使更多的人共同进行思考，为我国城乡 一体化伟大实践提供一些参考意见。

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