关于建立党内法规施行监督机制的几点思考

【摘 要】 要保证党内法规得到全面施行，就必须建立和完善党内法规施行监督机制。文章指出，监督目的是党内法规得到全面有效施行；监督手段是正确运用监督执纪“四种形态”；监督体系是党中央统一领导下的全方位监督；监督重点是党的领导机关和领导干部，而重点中的重点是主要领导干部。

【关键词】 党内法规；施行；监督机制

根据《中国共产党党内法规制定条例》的规定：党内法规是中国共产党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。党的十一届三中全会以来，特别是党的十八大以来，在以习近平总书记为核心的党中央的坚强领导和高度重视下，我们党的党内法规日趋完善，形成了一整套系统的党内法规体系。我们应当认识到，制订制度与行为规范本身并不是目的，让制度与行为规范得到切实的遵守才是关键所在。任何制度设计都有一个必不可少的环节——监督机制，党内法规同样如此。换言之，要保证党内法规得到全面有效施行，就必须建立和完善中国共产党党内法规自身的监督机制，并确保这一机制有效运行。现结合自身对十八届六中全会修订的《中国共产党党内监督条例》的学习，就建立党内法规施行监督机制问题提出几点思考。

一、监督目的：党内法规得到全面有效施行

建立党内法规施行监督机制首先必须明确这一机制应当实现的目的，即根本目标。须知，目的指向明确，监督机制才能正常发挥作用。《中国共产党党内监督条例》（以下简称《监督条例》）指出：党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行，维护党的团结统一，重点解决党的领导弱化、黨的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松问题，保证党的组织充分履行职能、发挥核心作用，保证全体党员发挥先锋模范作用，保证党的领导干部忠诚干净担当。《监督条例》的这一规定十分明确而具体，党内的监督就是要确保包括党内法规中的根本大法《中国共产党章程》；位阶和效力仅次于党章的三大准则，即《关于党内政治生活的若干准则》、《中国共产党廉洁自律准则》和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》；位阶和效力次于准则的《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》等等在内的全部党内法规，在全党各级组织和全体党员中得到全面有效施行。这一目的还蕴涵着另一层宣示——中国共产党的性质和宗旨决定了党内决不允许存在不受党内法规约束的组织和党员，无论其职位有多高、权力有多大。在党内法规面前，所有党员都是一律平等的，都必须受到党纪的约束。我们党现行生效施行的党内法规的约束力覆盖了党内的各级组织和全体党员，直至党的中央委员会及其组成成员。2015年春节前，尽管工作千头万绪，任务繁重，中央还是下定决心在北京中共中央党校举办了省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班。习近平总书记在研讨班开班式上发表重要讲话强调：“党纪国法不能成为“橡皮泥”、“稻草人”，违纪违法都要受到追究。”习近平总书记的这一重要讲话一方面凸显了党中央对党内法规得到全面有效施行的信心和决心；另一方面也阐明了制度的真正生命力在于执行这个重要道理。党内法规的全面有效施行过程就是党的建设的制度实践过程。这同时也是一个不断规范和完善党内法规的基础规则制度的过程。而这一切都离不开党内监督，离不开党内法规施行监督机制的建立、完善和正常运行。

二、监督手段：正确运用监督执纪“四种形态”

要全面而有效地实施党内监督，最重要的问题是党内监督必须有强有力的、并且能起实际作用的监督手段。《监督条例》第七条规定：党内监督必须把纪律挺在前面，运用监督执纪“四种形态”，经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“紅红脸、出出汗”成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。

党内法规施行监督机制首先强调的是把纪律挺在前面。规范人的行为的方式和依据是多种多样的，如教规、道德、法律和组织纪律等。这些都能在不同程度上规范个人的行为，从而形成社会生活正常进行和国家有效治理所必须的秩序。中国共产党的党内法规的规范对象是各级党组织的工作、活动和全体党员的行为，其根本目的是实现全面从严治党的要求。《党章》规定：中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。中国共产党的这一根本性质决定了对各级党组织的工作、活动和全体党员的行为规范的要求必然严于对其它社会组织和普通社会成员的要求。这就要求在党内法规的施行监督中必须把党的纪律挺在前面，而不是把国家法律及其它行为规范挺在前面。

根据全面从严治党的总任务要求和党内法规施行中可能遇到的不执行或不严格执行党内法规的具体情况，《监督条例》规定了党内监督运用监督执纪“四种形态”。一是根据《关于新形势下党内政治生活的若干准则》的要求：批评和自我批评是我们党强身治病、保持肌体健康的锐利武器，也是加强和规范党内政治生活的重要手段。也就是说，我们党96年的革命和奋斗史告诉我们，我们党取得辉煌成就的秘诀就是不断加强和规范党内政治生活，而达到这一目的的重要手段就是坚持批评和自我批评。二是严格执行党内法规的具体规定，对确有违反党内法规行为的党组织和党员，本着“惩前毖后，治病救人”的指导思想，在严肃认真进行调查，给予严厉批评，并在发生违反党内法规行为的党组织和党员对其行为有深刻认识反省的前提下，给予党纪轻处分和相应组织调整并使之成为违纪处理的大多数。三是对少数确有违反党内法规行为的党组织和党员，且违纪行为情节严重，影响较大时，不但应要求发生违反党内法规行为的党组织和党员对其行为有深刻认识反省，同时应给予党纪重处分、重大职务调整。四是对极少数发生严重违反党内法规行为的党组织和党员，且违纪行为情节严重，影响恶劣，涉嫌违法时，对该党组织的责任人和违纪涉嫌违法党员按党纪和国家法律的规定立案审查。

同时，每一个党员特别是党的各级领导干部都应当强化自我约束，经常对照党章检查自己的言行，自觉遵守两部党内政治生活准则和廉洁自律准则，加强党性修养，陶冶道德情操，永葆共产党人政治本色。

三、监督体系：党中央统一领导下的全方位监督

2016年11月2日，习近平总书记在党的十八届六中全会上作了第一次重要讲话。讲话的主题是《关于<关于新形势下党内政治生活的若干准则>和<中国共产党党内监督条例>的说明》。习近平总书记在讲话中强调指出：《监督条例》“将党的中央组织的监督单设一章，是对现行条例的突破，体现党中央以身作则、以上率下。”习近平总书记在讲话中还强调：《监督条例》“没有对中央部委和地方党委制定实施细则做出授权规定，体现全党必须一体执行，防止搞变通、打折扣。”习近平总书记的这些重要讲话明确了两点：第一、中国共产党党内监督体系是党中央统一领导下的全方位监督。第二、中国共产党党内监督体系是一个高标准、严要求的监督体系，不允许有任何降低监督标准、放松监督要求的行为存在。

中国共产党党内监督体系由六大监督要素完整、有机地整合而成。这六大监督要素分别是：党中央统一领导；党委（党组）全面监督；纪律检查机关专责监督；党的工作部门职能监督；党的基层组织日常监督；党员民主监督。在这六大监督要素中，党中央统一领导是党内监督体系的核心，居于领导地位。《监督条例》明确规定：党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会全面领导党内监督工作。中央委员会全体会议每年听取中央政治局工作报告，监督中央政治局工作，部署加强党内监督的重大任务。这一规定鲜明地体现了在党内监督中党中央统一领导的原则和制度规定。同时，《监督条例》要求其它监督要素也必须充分能动地发挥各自的监督作用。这就是，党委（党组）在党内监督中负主体责任，党委（党组）书记是第一责任人，党委常委会委员（党组成员）和党委委员在职责范围内履行监督职责。党的工作部门都承担着规定的职责，应当严格执行各项监督制度，加强职责范围内党内监督工作。党的各级纪律检查委员会作为承担党内监督责任的专责机关，履行监督执纪问责职责，加强对所辖范围内党组织和领导干部遵守党章党规党纪等事项的监督检查。党的基层组织，包括基层党委、党总支和党支部，应当发挥战斗堡垒作用，维护和执行党的纪律。每一名共产党员都应当本着对党和人民事业高度负责的态度，积极行使党员权利，履行监督义务。只有如此，党内法规的施行才能真正得到全面有力的监督，党内法规对党的各级组织的活动和全体党员的行为的规范作用才能真正实现。

四、监督重点：党的领导机关和领导干部，特别是主要领导干部

党内法规中位阶和效力最高的《党章》明确要求：加强组织性纪律性，在党的纪律面前人人平等。这就从根本上要加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督。要实现这一目标，就必须不断完善党内监督制度，通过制度化的规范监督党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部。党内法规中位阶和效力仅次于《党章》的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》也明确要求：监督是权力正确运行的根本保证，是加强和规范党内政治生活的重要举措。这一认识代表了我们党对权力的本质及其运行规律的深刻认识。正是在这一认识的基础上，党中央提出了必須加强对领导干部的监督这一重大命题。这一重大命题的内在逻辑是：党内不允许有不受制约的权力，也不允许有不受监督的特殊党员。所有上述规定都有一个明确的指向，即党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部，而重点中的重点是主要领导干部。

为什么强调监督重点是党的领导机关和领导干部，而重中之重是主要领导干部？这是由党的领导机关和领导干部，特别是主要领导干部承担的在全面从严治党中管党治党的责任所决定的。首先，抓“关键少数”是党的十八大以来以习近平总书记为核心的党中央在全面从严治党的伟大实践中总结出来的一条十分重要的经验。对此，习近平总书记有过专门的说明。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上强调：要抓住“关键少数”，破解一把手监督难题。这就抓住了党内监督的“牛鼻子”。首先，党内监督必须有监督的重点，必须突出监督的重点，这是我们党从96年来革命、建设和改革的实践中逐步摸索出来的科学结论，反映了我们党强化党内监督的必然要求。其次，这是落实权力制约和监督机制中规定的有权必有责、用权受监督的要求。革命胜利后，我们党长期处在执政党地位，党的领导机关和领导干部不同程度地掌握着一定的权力，肩负着维护最广大人民根本利益的重任，这就要求党的领导机关和领导干部必须把党和人民赋予的权力用来为人民谋利益。为防止党的领导机关和领导干部滥用权力，给党和人民利益造成损失，就必须把组织信任重用领导干部履职尽责干事业和加强严格监督有机结合起来，健全权力运行制约和监督体系，把权力关进制度的笼子。再次，重点盯住主要领导干部是监督机制运行的必然结果。主要领导干部是“关键少数”中的关键，既是权力的集中执掌者，又是别有用心的人“围猎”的重点对象。要强化党内监督，使党内监督真正有力、有效，就必须破解主要领导干部监督难题，用全面有效的刚性制度把主要领导干部管好管住，保证主要领导干部依法依规用权、正确为民用权、廉洁秉公用权。最后，管好管住党的领导机关，才能发挥党的领导机关作为“指挥中心”和“行动样板”的“率先垂范”的示范作用。要贯彻落实党的十八届六中全会全面从严治党、强化党内监督这一总体要求和部署，就必须抓住党的领导机关和领导干部；就必须用好以上率下这个我们党长期以来行之有效的工作方法。这就要求党的各级领导机关和领导干部特别是主要领导干部深刻领会全面从严治党、强化党内监督的重要性和紧迫性，自觉增强监督意识，以实际行动在积极开展监督、自觉接受监督上自我严要求、作表率，自觉接受党组织、党员和群众的监督。

五、结语

制度可以把好的做法、好的作風以规则的形式固定下来，从而实现长治久安。这是制度之治和因人而治的根本区别。制度化的意义在于建立合作者之间的预期，从而提高工作效率。制度就是规矩。而规矩是我们党在长期革命、建设和改革的过程中形成的行之有效的成功做法和经验，这是我们党最宝贵的精神财富之一。党内法规的重大意义就在于把我们党长期以来形成的好的做法、好的作风以规则的形式固化下来，从而永葆党的生命力和战斗力。今天，我们党面对重大历史机遇和挑战，正在领导全国人民进行具有许多新的历史特点的伟大斗争，正在全面从严治党的总体部署下奋力推进党的建设新的伟大工程，正在向着实现中华民族伟大复兴的“中国梦”这一宏伟目标奋力推进中国特色社会主义伟大事业。党内法规作为固化的制度体系能清除和预防对党内的各种不良影响，使全党同志精诚合作谋实事，团结一致向前看，树立健康向上的党内风气，提高工作、学习中的正能量，增强干事创业的积极性。而健全的党内法规施行监督机制才能使党内法规真正发挥出规范党组织的活动和党员行为的作用，从而使我们党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，永远保持党的先进性和战斗力，确保我们党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

【参考文献】

[1] 李颖.中共党章修改的若干细节，老年世界，2016-09-10 .

[2] 自治区纪委办公厅副主任：胡忠恒.充分释放党内监督制度的力量，广西日报，2016-11-17.

【作者简介】

梁光晨（1962-）男，四川成都人，教授，主要从事法理学、法哲学研究.

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