中国煤矿安全的财税政策设计

摘 要：频发的矿难以其带来的惨重伤亡后果，再次引发社会各界的普遍关注与思考，也让我们不得不深思造成矿难频发的原因。煤矿安全生产事关经济发展和社会稳定大局，事关人民群众的生命财产安全。煤矿安全事故原因的复杂性，决定了必须运用经济、技术、法律、政策等多种手段对于煤矿事故进行综合整治。财税政策是市场经济条件下政府管理、保障能源安全的主要手段。应在新一轮的税制改革中，对现行的煤矿安全财税政策必须进行重大调整，以相应的激励或限制政策遏制或减少煤矿事故频发，促进煤炭工业健康发展。

关键词：矿难；煤矿安全；财税政策

中图分类号：F810.422文献标识码：A文章编号：1000-176X（2008）01-0091-05

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一、中国煤矿安全的总体趋势

1.煤矿事故频发，煤矿安全形势严峻

近年来，国家安监总局对于煤矿故事出台了一系列重大决策，目前，中国整体安全生产状况有所好转，煤矿安全生产的理论体系和政策体系基本建立。2002年，百万吨产煤死亡人数1.85人；2005年安全事故死亡人数112 822人，比2004年降低了11.2%。山西全省百万吨产煤死亡人数2004年为0.98人；2005年为0.904人；2006年为0.85人，连续3年在1人以下^[2]。但与世界其他国家相比，中国煤矿事故情况依然严峻。据国家安全生产监督管理总局资料，2005年，全国共发生一次死亡10人以上特大事故134起，死亡3 049人，其中煤矿企业所占比率分别达到43.3%和57%；全国共发生一次死亡30人以上的特别重大事故17起，死亡1 200人，其中煤矿企业所占比率高达64.7%和80.1%^[3]。从矿难煤矿百万吨死亡率角度分析，2005年，该指标为2.83；2006年，这一指标降低到2.041，尽管如此，矿难煤矿百万吨死亡率仍然居世界前列。以2006年为例，同时期发展中煤炭大国印度、南非、波兰矿难煤矿百万吨死亡率为0.5左右，中国是其4倍；同时期先进国家美国矿难煤矿百万吨死亡率为0.03、澳大利亚为0.05，中国是其40—50倍。可见，中国煤矿矿难总量大，死亡率高，已成为世界上矿难最多的国家。

2.煤矿事故相对集中，事故比例呈上升趋势

目前，中国工业化进程正由初期步入加速期，经济发展速度偏快，经济增长方式落后，固定资产投资规模过大，耗能高、污染高，诸多因素给安全生产带来了很大的压力，使中国工业化处在事故易发期^[4]，矿难事故在某些地区某些时期内比较集中，如2005年11月25号、26号两天，黑龙江、山西、云南等省接连发生几起特别重大和特大事故。另外，矿难中一次死亡3人到9人的重大事故比例2006年比2005年上升了22%，煤矿事故比例仍然处于上升趋势，煤矿安全形势严峻。

3.煤矿事故原因多种多样，以瓦斯事故为主

每起煤矿事故都有其独特的原因，既有煤炭赋存和开采条件较差等自然因素，又有法律政策不完善等环境因素；既有煤矿安全技术标准低、产业层次低、生产力水平低等客观因素，又有从业人员素质低、人员培训滞后等主观因素；既有违法违规开采、责任不落实等煤矿本身因素，又有安全监管薄弱、管理不严等政府监管不力因素；既有煤炭行业长期负重爬坡、各种矛盾长期积累等历史因素，又有近期煤电油运供求关系紧张、经济运行绷得过紧等现实因素，各种因素和矛盾叠加，事故原因多种多样。但各种矿难中，从煤矿事故统计分析看，特别重大事故几乎都是瓦斯爆炸事故。新中国成立以来，全国煤矿共发生一次死亡百人以上的事故19起，死亡3 162人；其中，瓦斯事故18起，死亡3 052人，事故起数和死亡人数分别占95%和97%。2001—2005年2月底，全国煤矿发生一次死亡30人以上的事故28起，死亡1 689人；其中，瓦斯事故24起，死亡1 558人，事故起数和死亡人数分别占86%和92%。据统计，在621个国有重点井工矿井中，高瓦斯矿井和煤与瓦斯突出矿井298个，占48%；低瓦斯矿井323个，占52%具有自然发火危险的有555个，占88.1%。以2005为例，2005年共发生矿难24起，其中由于瓦斯爆炸和瓦斯燃烧造成的有14起，占58%。随着矿井延伸，矿井瓦斯涌出量增大，突发频繁；自然发火和煤尘爆炸危险性增大，在开采过程中稍有不慎，便可能引发重大事故。

二、中国煤矿安全生产隐患的原因分析

2006年12月21日，国家安监总局与监察部公布了2006年以来国务院调查处理结案的11起特别重大事故的调查处理结果。这些事故的调查结果，充分暴露出事故发生地和企事业单位在安全生产上存在的颇具普遍性的严重问题。这些问题表现如下：

（一）1.煤炭行业监管失力，企业主体责任者失位

从行业监管层面讲，1998年，随着煤炭部的撤销，原煤炭部直属管理的94户国有重点煤矿企业以及为煤矿服务的地质勘探、煤矿设计、基建施工、机械制造、科研教育等企事业单位均下放到地方管理，这是建国以来第一次大规模、大幅度将国有重点煤矿企业下放到地方，彻底打破了作为重要基础能源产业的煤炭一直由国家统一规划、统一管理的格局。由此，煤矿企业行业管理被严重弱化，煤矿企业在人事管理上由发改委负责，在国有资产管理上由国资委负责，在资源管理上由国土资源部负责，在矿区环境管理上由环保总局负责，而在安全生产管理上则由国家安全生产监督管理总局负责。煤矿企业在地方面对着多元化管理^[5]，导致不同部门之间出现管理上的真空和职权交叉，缺乏协调，煤炭行业安全生产监管格局国家监察与地方监管责权倒挂。尽管多数地方政府对安全生产高度重视，但是确实存在着监管工作执行不到位、安全监管衰减、地方政府监管失力的状况。更有甚者，一些事故背后存在着失职渎职以及权钱交易等现象。如河南新安县寺沟煤矿作为“资源整合”矿井，就在镇政府旁边非法生产，政府对其非法行为熟视无睹，镇党委委员和煤管站站长都违法参股，县政府派驻的安全副矿长、监督员与不法矿主同流合污，事故后一起逃逸；又如山西左云新井煤矿所在的张家场乡，乡党委、乡政府、乡人大主要负责人一起伙同矿主瞒报谎报、转移死者家属、销毁资料、抽逃资金，官商勾结情况普遍，腐败问题严重。

从企业主体责任者层面讲，11起特别重大事故中，有4起属非法违法生产⑥。事故企业和业主置国家法律于不顾，无视生命安全，忽视安全与发展的关系，企业主体责任者没有到位。如吉林蛟河吉安煤矿违反政府禁令非法越界开采防水煤柱，致使大量积水灌入腾达煤矿酿成事故；山西左云张家场乡新井煤矿非法盗采资源，严重超能力、超强度、超定员生产，发生事故后蓄意瞒报，性质极其恶劣。

（二）2.安全生产设施不完善，煤矿安全投入不足

从安全生产设施层面看，中国煤矿分布点多面广、自然条件恶劣、地质构造复杂，决定了煤矿生产成本高；多种所有制并存，决定了煤矿装备水平和人员素质参差不齐。就煤矿整体技术状况而言，中国大多数煤矿采掘机械化程度不高，生产设施落后、安全设施不完善，总体水平比较落后。截至目前，全国机械化采煤率为40%左右，意味着仍有多于50%的小型煤矿采用非常落后的开采方式，安全生产确无保障^[7]。

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