主要发达国家环境噪声污染防治立法及对我国的立法启示

摘 要：我国现行环境噪声污染防治立法存在欠缺，应当借鉴主要发达国家在环境噪声污染防治立法方面的先进经验，采取在立法中明确声环境权利、清晰界定环境噪声污染的标准、完善环境保护公众参与机制、在刑法中增设环境噪声污染罪等措施，完善我国环境噪声污染防治立法。

关键词：环境噪声；污染防治；立法

中图分类号：D922.68 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2012）07-0079-04

一、主要发达国家环境噪声污染防治立法简介

1.美国环境噪声污染防治立法

环境噪声污染问题在美国产生由来已久，受到人们普遍关注，正是如此，美国于1968年制定了《飞机噪声消减法》，主要用于防治飞机环境噪声污染问题，具体由联邦航空航天局来操作实施。美国国会于1972年制定了《联邦噪声控制法》，该法旨在使美国公民免受环境噪声污染的危害，并保障其健康快乐和幸福的生活。这部法律在美国的环保机构制定国家环境噪声防治标准时起到了指导作用，并被作为一项国家法制政策固定下来。美国国家地方法律办公室于1975年制定了《社区噪声控制法规样本》，主要用于指导各州、地区制定地方环境噪声污染防治立法。与此同时，美国《声音分贝率法》也开始实施，该法使借助先进的技术手段对环境噪声污染进行监测成为可能，并用法律条文把环境噪声控制在合理范围，起到预防和治理环境噪声污染的作用。除此之外，美国其它一些州、地区大多也制定了环境噪声污染控制法律法规或者称之为反噪音法规。其中最具有代表性的是纽约市于1963年制定的《反噪音法规》，该法规对防治环境噪音污染的范围、方式方法、主管部门、法律责任等规定十分详细，并限制性地规定了环境噪音的定义：“任何喧闹声或不合理的吵闹声及噪声、令人不舒服的、不必要的声音以及具有这类性质与强度的和持续性的使人健康受到影响的环境噪声的产生”。而且该法规还对每一种环境噪声都规定了特别的预防措施和防治标准，并具体规定了严格的法律责任。［1］

2.日本环境噪声污染防治立法

二战以后，随着日本经济的迅速复苏，由于经济建设以牺牲环境为代价，导致环境公害问题十分凸显，而环境噪声污染作为日本最为严重的环境公害问题之一，引起了日本政府的高度重视。日本环境噪声污染来源主要有:飞机环境噪声污染、铁路干线环境噪声污染、公路干线环境噪声污染、交通运输工具环境噪声污染、工业生产环境噪声污染、服务行业环境噪声污染等。［2］日本环境噪声污染防治立法主要是一个由下而上的立法过程，最先开始于日本地方政府为防治环境噪声污染而制定一系列法规和条例。日本国会于1968年在《公害对策基本法》的基础上制定了《噪音基本法》，该法作为日本环境噪声污染防治的基本法，对工厂、企业、服务行业的生产活动、建筑施工所产生的。在一定范围内的环境噪声污染进行了必先的限定。其后，为了适应新的形势，日本对《噪音基本法》加以修订，把交通运输工具的环境噪声污染防治也纳入该部法律之中，并在原来的立法基础上扩大了对工厂、企业、服务行业的生产活动、建筑施工所产生的环境噪声的限定范围，并制定了更加严格的环境噪声污染监测标准。在环境噪声污染防治单行法方面，日本政府于1967年制定了《关于预防公用机场附近飞机噪音公害的法律》和1978年制定了《特定机场飞机噪音防止特别措施法》，用于专门规制飞机所产生的环境噪声污染问题。其它关于铁路干线和交通运输的环境噪声污染防治立法主要有：1967年制定的《关于新干线铁路噪音对策纲要》、1987年制定的《关于推进国铁改革后新干线铁路噪音的对策》、1995年制定的《未来铁路建设和大规模改良时的噪音对策方针》、1980年制定的《关于整备主要道路沿线的法律》。

3.德国的环境噪声污染防治立法

德国跟日本一样，二战以后经济迅速复苏，尤其是交通运输业发展迅猛，交通运输行业中的环境噪声污染问题凸显，随着德国经济发展模式的转型，工业环境噪声污染问题也逐步加剧。目前，德国环境噪声污染主要来源有：工业生产环境噪声污染、交通运输环境噪声污染、飞机环境噪声污染等。德国政府对环境噪声污染的防治立法从上个世纪中后期就已经开始，于1965制定了《建筑噪声法》，1968年制定了《噪声技术导则》，1971年制定了《飞机噪声法》，1974年制定了《联邦(噪声)辐照防治法》和许多相应配套实施的法律细则，如：关于割草机的合理使用，防治割草机产生的噪声扰民、建筑施工中机械的合理使用、交通运输行业对噪声的防治措施等实施细则。德国政府还于1998年修订了《噪声技术导则》，进一步扩大了环境噪声污染限定的范围，并将其纳入了新的环境噪声污染种类。除立法防治环境噪声污染之外，德国政府还采用了其它的一些方法来防治环境噪声污染，如：大量种植树木营造隔音带、划定城市步行区以减少交通工具产生的环境噪声污染、严格规定交通运输工具通过安宁区禁止鸣笛、禁止飞机夜间飞行于居民区上空、鼓励公民使用低环境噪声标志L或G、建造环境噪声防治隔音墙、征收环境噪声污染排放税等。［3］在环境噪声污染责任方面，德国刑法第325条a规定了造成噪音、震动和非放射性污染罪，并制定了具体的刑罚处罚范围和详细的刑罚幅度。［4］

4.加拿大环境噪声污染防治立法

迄今为止，加拿大还没有专门的关于环境噪声污染防治的立法，加拿大对环境噪声污染防治的规定都散见于其它法律法规之中，但其立法有着自身的特点，如：《加拿大航空法》和《加拿大船舶法》在法律条文中就具体规定了如何防治航空器和船舶的环境噪声污染问题，《加拿大运输法》中更是设有专门的章节“噪声与振动”，用于规制环境噪声的产生、防治措施及相应的法律责任。《加拿大环境保护法》作为加拿大的环境保护基本法，虽然其中没有关于环境噪声污染防治的具体章节和专门法律条文，但其立法目的规定：“本法是关于环境污染预防、保护环境和人类健康的一部法律，其目的在于有助于实现可持续发展，保护环境是加拿大人民福利的基础”，从中我们可以看出加拿大环境基本法对危害公民生活和生命健康的环境噪声污染的防治意图。在《加拿大环境保护法》的前言当中，更是明确规定了加拿大环保工作的指导性原则，如：可持续发展原则、环境污染预防原则、重视科技防治环境污染原则、污染者付费原则等。［5］

二、我国环境噪声污染防治立法存在的主要问题

1.立法对声环境权利规定不明

我国环境噪声污染防治立法还不完善。首先，在《宪法》中声环境权利缺失。声环境权利是指人感受舒适的声音环境并不受非法干扰的权利，而环境噪声污染侵害的便是公众的安静、舒适地享受声环境的权益。［6］《环境噪声污染防治法》第7条规定：“任何单位和个人都有保护声环境的义务，并有权对造成环境噪声污染的单位和个人进行检举和控告”。从该法条可以看出，公民在保护声环境时，只具有保护的义务，而没有规定公民享有具体的声环境的权利。根据法学理论，权利和义务二者相辅相生、不可分割，没有只有义务而不享有权利的情形，有义务就必定享有权利。在《环境噪声污染防治法》中只规定了公民具有履行保护声环境的义务，而对声环境权利的规定缺失，这是我国在立法上存在的漏洞和失误，对防治环境噪声污染十分不利。

2.环境噪声污染判断标准界定不清

我国《环境噪声污染防治法》第2条和第3条对环境噪声污染的概念进行了界定，但主要存在两点问题：一是关于“正常的生活、学习和工作”和该法条中的“生活环境”是何种关系？二是学习和工作的环境和生活环境如何厘定清楚？这必须在立法上予以明确，接下来才能清楚地判断什么是环境噪声污染。在我国现行立法中，要判断环境噪声是否是环境噪声污染，必须同时具备两个要件：一是环境噪声排放必须超过国家排放标准；二是环境噪声必须对他人造成在生活、学习或工作上的不良影响。根据环境法学理论，环境质量的标准是判定环境是否被污染的唯一根据，而不管污染物是否超过国家排放标准，只要其排放的污染物使环境质量低于标准限值，该环境便受到了污染。［7］而《环境噪声污染防治法》却把环境噪声污染物排放标准作为判断是否环境噪声污染的根据。环境质量标准是判断环境是否被污染的尺度，而环境噪声排放标准则是判断环境噪声排放行为是否违法的尺度。［8］当在生活中出现严重超标排放环境噪声却并不干扰他人生活、工作和学习和虽然符合国家噪声排放标准却严重影响到他人生活、工作和学习这两种情况时，环境噪声污染防治法就处于“失效状态”，致使政府相关执法部门无法对其进行管理。

3.环境保护公众参与机制不健全

长期以来，由于我国经济的发展需要以牺牲部分环境为代价，走的是“先污染、后治理”的发展道路，同时也逐渐形成了政府主导型的环境保护模式。在这个模式下，人们普遍认为环境保护是政府的责任，企事业单位和个人的环境保护责任严重缺位，再加上环境保护的公众参与途径不畅通，公众的环境保护参与意识便日益薄弱。随着经济的不断发展，人民生活水平得到相应的提高，对环境质量的要求也不断提高，但多数人对防治环境污染问题都只是停留在口头。当发生重大环境污染事故时，全国一片指责声，而真正实际行动的人寥寥无几，更不要说什么公众对环境噪声污染防治的参与了，目前，仅有的公众参与主要在于对环境污染事故的一些事后监督，很少有环境保护的公众事前参与。而真正的环境保护公众参与机制，除末端公众参与外，还应当包括环境公众预案参与机制，环境公众过程参与机制和环境公众行为参与机制。只有当四个环境公众参与机制相互结合时，才构成完整的环境公众参与机制。［9］目前我国的环境保护公众参与普遍滞后，对保护环境不利。

4.环境噪声污染法律责任不完善

我国《环境噪声污染防治法》在第七章规定了法律责任，该法第48条至60条规定了相应的行政责任，如：依据不同情节给予行政处分、警告或者罚款等，第61条规定了民事责任及纠纷解决方式，仅在第62条规定了渎职的刑事责任。在很多环境噪声污染案件中，排污企事业单位都是“明知故犯”，在高额利益的驱动下，排污企事业单位宁愿被行政部门处罚，也要千方百计地排放污染物。因为我国法律中对环境污染的处罚力度十分有限，和高额利益相比，几乎起不到防治环境污染的作用。严重的环境噪声污染不仅危害到他人的生命健康和财产，而且有可能导致他人死亡，这显然应该由刑法来加以规制。德国在刑法中规定了造成噪音、震动和非放射性污染罪，为防治环境噪声污染提供了有力保障。我国刑法第338条规定了重大环境污染事故罪，但该罪的客观方面是危险废物，是对实实在在的环境污染物进行的规制，显然不适用于环境噪声污染这种无形的能量污染物。在查处严重环境噪声污染行为时，不能使用重大环境污染事故罪来规制严重噪声污染行为。至于《治安管理处罚法》关于环境噪声扰民的最高处罚额是500元罚款，这种查处力度实在太小，根本不能防治严重环境噪声污染。

三、国外环境噪声污染防治立法经验借鉴

1.在立法中明确声环境权利

公民的环境权利概念是伴随着世界环境危机而产生的，有权利必然就有义务，有损害必然就有赔偿和救济及责任。公民环境权在国际上被称为是“第三代权利”［10］。公民的环境权利作为权利束，集合了良好环境生活权利、享受舒适环境权利、参与环境治理的权利等。公民在生活中，有对安静、静谧、舒适的声环境追求的权利。美国环境噪声污染防治相关立法目的体现在保障每个公众都能够享受到健康、安静、安宁的一系列环境权利，并将享受这些权利和防治噪声污染结合起来，使权利和义务相统一，使得公众能在考虑自身环境权利的同时，努力维护声环境，防治环境噪声污染。基于此，我国《环境噪声污染防治法》在立法修订时，应当对立法目的加以修改，以法律条文对每个公民有享受安静、安宁、舒适的声环境权利予以明确规定，起到开宗明义的作用。

2.清晰界定环境噪声污染的标准

《环境噪声污染防治法》对环境噪声污染的界定标准是：超过国家标准排放环境噪声并且影响他人工作、学习和生活。现实生活中，环境噪声排放污染达标却影响他人的情况比比皆是，而且在很多地方，单个环境噪声污染排放并不超标，但两个或者两个以上的环境噪声排污经过叠加以后，就严重地影响他人工作、学习和生活，依据现行的《环境噪声污染防治法》进行判断，上述排污单位并没有造成环境噪声污染，得出这种不合常理的结果，显然是不对的。在环境立法中，要坚持以人为本，而坚持以人为本，就是要始终坚持人是法律的价值主体。［11］对环境噪声污染的标准修订，应当以符合现实为依据，先考量环境噪声对环境质量的影响，在此基础上，再考虑对他人的学习、工作和生活的影响，并权衡二者的因果关系。因此，我们可以把环境噪声污染定义为：环境噪声污染是指环境噪声排放致使声环境质量下降从而影响他人正常工作、学习、生活的现象。相关政府部门在处理时，通过环境监测设施，判断环境噪声排放是否使得声环境质量下降，并构成对他人正常工作、学习和生活的影响。这一方面，有利于维护环境噪声排放单位的利益，防止恶意投诉；另一方面，有利于维护公民的声环境权益。从而体现立法的公平性和正义性。

3.完善环境保护公众参与机制

环境保护公众参与作为文明社会进步的一个显著标志，在世界范围内得到广泛认可，尤其是在国际合作保护环境方面，几乎所有的会议文件都是通过公众参与来实现的。按照环境保护公众参与原则，公众和国家政府部门在鉴定和争取公共环境利益方面应该有平等的自由和影响力。［12］环境保护公众参与原则最集中地体现了现代环境法的民主和法治要求，是环境法制建设的重要保证。［13］任何民主法治化的进程，都离不开公众的参与，环境法律的实施也是一样。环境保护公众参与的前提是提高公众参与意识。对此，要加大环保普及教育力度，对环境保护知识、法律法规进行宣传，逐步培养公民环保意识，使得公民能自觉维护声环境权利履行声环境义务。如：对环境噪声严重扰民进行举报；不在公共场所大声喧哗；使用电器声音适度；行车过程中减少不必要的大声鸣笛等。环境保护公众参与不是喊口号，而是要实际行动，这就需要完善必要的参与机制。在环境公众参与机制的设计上，要考虑参与的内容、方式方法、介入时间、资金来源、救济途径、法律责任等，而且政府部门还应当完善环境信息公开制度，使公众获得环境信息准确及时，便于公众参与环境保护工作。同时，要通过立法确立环境保护公众参与者的合法地位，真正发挥环境保护公众参与的监督作用。

4.在刑法中增设环境噪声污染罪

环境权的构成是权利束，主要包括有：生命权、健康权、安静权、享受舒适生活权等，环境噪声污染侵害了人们的多个环境权利，而其中受侵害最严重的就是生命权。在具体个案中，严重环境噪声污染致使他人死亡的情况不在少数。“环境噪声污染行为被纳入刑法规制是西方发达国家的先人之举，表明了国家对环境噪声污染行为犯罪性认识的明朗和深刻。［14］”如《德国刑法典》第325条a规定的造成环境噪音、震动和非放射性污染罪。环境噪声污染行为入罪，体现了“罪刑法定”的原则，是使用严厉的刑法对环境噪声污染行为加以规制。参照德国的刑法先例，将环境噪声污染罪定义为：自然人或者企事业单位违反国家规定，排放环境噪声污染，危害重大公私财物或者不特定主体的生命健康的行为。该罪包括三个要素：一是违反国家的规定；二是具有排污行为；三是噪声严重污染环境。根据刑法学原理并参照现行污染环境罪，应当认定本罪的责任形式是故意或者过失。本罪的主体为达到刑事责任能力的一般主体。环境犯罪侵害的客体，我国学术界主要存在四种观点：“第一，侵犯不特定多数人的生命、健康和大量物质财富的安全；第二，因损害《环保法》中所规定的各种环境要素而侵犯公民的人身权、环境权或公私财产的所有权、用益权；第三，侵犯我国刑法所保护的环境保护和环境管理关系；第四，侵犯了国家、法人、公民的环境权”［15］。笔者对环境噪声污染罪的客体认可环境保护关系和管理关系这种说法，同时参照刑法关于危险犯的相关理论，认为环境噪声污染罪是危险犯。基于环境噪声污染排放行为违反法律禁止或不履行法律规定的义务，可能造成环境噪声污染的危险，对他人生命健康足以产生威胁，就应当认定其为环境噪声污染罪，而不需要有实际的危害结果。认定环境噪声污染罪是危险犯，可起到刑法预防犯罪的目的，而不必再一味期待末端刑法处罚。在环境噪声污染罪处罚力度的设计上，可以根据环境噪声污染行为是否造成损害结果制定不同的法定刑；区分行为主体主观的故意和过失来制定不同的刑罚幅度。这样不仅突出刑法对环境法益的保护，还有利于及时有效地防治环境噪声污染，保护公众的声环境权利。

参考文献：

［1］金俭，朱喜钢.美国城市噪音控制与法律救济［J］.城市问题，2004(1):70.

［2］冷罗生.日本公害诉讼理论与案例评析［M］.北京:商务印书馆，2005:60.

［3］陈亢利.德国噪声防治点滴［J］.环境导报，2001(6):45.

［4］韩绍强.环境噪声污染防治法律问题研究［D］.东北林业大学,2009.

［5］龚峋.我国《环境噪声污染防治法》的缺陷及其修订建议—国际与区际比较的视角［D］.中国社会科学院研究生院,2011.

［6］陈熹.环境噪声污染法律规制研究［D］.中南林业科技大学,2007.

［7］金瑞林.环境法学［M］.北京:北京大学出版社，1990:150.

［8］石光辉，宋丽平.环境噪声执法中存在的问题及对策［J］.污染防治技术，2006，19(4):19.

［9］吕忠梅.环境法新视野［M］.北京:中国政法大学出版社，2000:258.

［10］吕忠梅.环境法原理［M］.上海:复旦大学出版社，2007:48.

［11］石泰峰，卓英子.新发展观与法律的新发展［J］.法学家，2004(1):2.

［12］崔令之.环保法基本原则之公众参与原则［J］.湖南科技大学学报，2004(4):31.

［13］徐祥民，陈书全等.中国环境资源法的产生与发展［M］.北京：科学出版社，2007:31.

［14］付立忠.环境刑法学［M］.北京:中国方正出版社，2001:568.

［15］陈明华，王占启.海峡两岸环境犯罪之比较研究［J］.法律科学，2000(1):118.

责任编辑：钱国华

推荐访问： 立法 噪声污染 发达国家 启示 防治

---