邵武市开展林业综合行政执法工作做法问题与对策

摘 要：成立林业综合执法机构，相对集中行使行政处罚权是适应林业行政执法体制改革的需要，本文对邵武市林业综合执法大队成立以来在体制创新、规范权力运行等方面所作的工作与成效，分析了森林资源保护与林业行政执法出现的新情况、新问题，提出加强林业执法工作、保护森林资源的对策。

关键词：林业 ；行政执法；改革

中图分类号：F203 文献标识码：A

邵武市林业综合执法大队于2008年1月经市编办批准成立，主要职责是：受市林业局委托，承担整合后的原分散在林业主管部门内设机构和所属事业单位的林业行政处罚职能，负责依法查处各类破坏森林资源和野生动植物资源等行政违法案件。林业综合执法大队的成立，改变了多年来多头执法、交叉执法的混乱局面，实现了管理与执法职能的相对分离。据统计，2008～2012年度，全市共查处3081起林业行政案件，为国家挽回直接经济损失达1136.43万元，森林资源破坏的高发态势，总体上得到进一步遏制。

1 实施林业综合行政执法的主要做法与成效

1.1 注重体制创新，实施综合执法

为加快推进依法治林进程，按照建立“权威、高效、规范、廉洁”的林业执法队伍的要求，邵武市成立林业综合执法大队之初，就实施了林业综合执法改革，积极创新林业体制。

1.1.1 健全机构，明确职能

科学合理设置林业综合执法大队内设机构和岗位，确定具体的行政执法职能，进一步明确执法主体，确保高效规范运作。

1.1.1.1 科学设置执法机构

大队下设综合室、执法管理室，按片区划分为一中队、二中队和基层中队。基层中队则是根据木材流向和森林资源面积情况，以乡镇为基本单位划分辖区，办公场所设在所在地林业站。

1.1.1.2 明确行政执法职能

执法大队负责查处本辖区的林木采伐、木材经营加工运输、林地征占用、野生动植物保护、植物检疫及病虫害防治、护林防火、林木种子生产经营等所有林业行政案件；负责本辖区木竹加工企业年审工作等职能。

1.1.2 加强教育，提高素质

1.1.2.1 加强思想教育

按照“内强素质、外树形象”的要求，进一步端正工作态度，培养爱岗敬业，秉公执法、廉洁勤政的优良作风，强化执法为民的理念和“队兴我荣、队衰我耻”的团队意识。

1.1.2.2 加强业务培训

制定了相应的培训计划，及时举办业务知识培训。通过综合业务知识的专项培训，执法人员的综合素质有了一定的提高。

1.1.3 完善制度，规范行为

1.1.3.1 规范行政处罚自由裁量权

明确了林业执法大队、局分管领导及主管领导分级管理的权限，建立了案件审查决定程序。

1.1.3.2 梳理执法依据和职权分解

将执法职权分解到内设的执法机构和岗位，并明确了具体工作标准和要求，绘制了工作流程图。

1.1.3.3 强化林业行政制度建设

建立了林业行政执法过错责任追究、错案责任、行政执法公示和监督等制度，对林业行政处罚案件的查处数量、罚款幅度及涉林刑事案件移送做出了比较具体的规定，并要求各执法单位建立执法台帐和执法档案。

1.1.4 加强沟通，理顺职能

按照“内外联手，协作共事”的原则，正确处理好各方面的关系，努力营造良好的执法环境。正确处理好与森林公安机关的关系，森林公安机关与执法大队在林业刑事与林业行政执法权上相对分开，对涉嫌犯罪的刑事案件，执法大队及时移交给森林公安机关查处，严禁以罚代刑；正确处理好与基层中队（基层林业站）关系，实行联动执法，基层中队在查处重大林业行政案件时，执法大队及时派员协助查办，加强协作，加强沟通，以提高林业行政效率。

1.2 规范权力行为，做到依法行政

1.2.1 规范行政行为

大队成立了林业行政执法领导小组，负责全市林业行政处罚的综合管理和监督。同时建立层级管辖制度，案卷采取送审制，林业局内设法制办，负责对林业行政案件的审查、监督和落实。对林业行政处罚案件由执法人员先行审查执法程序、事实、证据、定性、适用法律条款等内容，认定无误签字后，再按权限上报审批，做到管理制度化，执法规范化。

1.2.2 规范企业管理

积极引导企业立足本职、守法经营，主动帮助企业建立台帐，牢牢抓住企业进出仓不放松，要求各木竹加工企业规范进出仓台帐，市内凭证采伐、凭证运输的当日或次日及时登记进出仓台帐或核销，市外凭证运输的建立预申报制度，有申报的企业及时由大队派执法人员到现场予以验证，防止空证落地现象的发生。

1.2.3 规范运输管理

在重点地段、重点部位和林业道路检查站设立了电子监控器44个，利用“电子眼”进一步强化管理的监督，通过“数字林业”网络与手机短信提供的信息，及时掌握木材检验数量及流向动态情况，对境内木材运输手续不齐、无证运输的依法给予查处。近4a，全市共查处违法运输、收购木材的案件3102起，占查处各类林业行政案件总数的79%。

2 森林资源保护与林业行政执法出现的新情况、新问题

林业行政执法队伍成为保护邵武市森林资源一支重要力量。但是，邵武市森林资源保护与林业行政执法面临的形势仍不容乐观，主要表现在以下几方面。

2.1 破坏森林资源案件居高不下

“十一五”以来，全市林业行政执法部门每年受理各类林业行政案件1000起以上，呈高发态势。

2.1.1 木材运输管理难度逐年加大

由于道路交通迅速发展，特别是高速公路的开通，现有检查站的布局与检查方式已难以适应当前木材运输检查监督工作的需要。据统计，高速公路的开通后，国省道上林业检查站木材流量不及开通前的1/10。邵武市高速公路有出市口互通2个，在建互通2个，许多无证木材可以避开林业检查站直接从高速公路运往市内外，道路检查站形同虚设，对邵武市森林资源和生态安全构成严重威胁。

2.1.2 木材加工企业收购无证木材监管难度大

近年来，一些乡（镇）为了招商引资，出台优惠政策，吸引木材加工企业，直接到林区投资办厂。因受木材限额指标限制，原料无法满足，加上当地政府特殊政策，木材经营加工管理难以到位，一些加工企业，为了偷逃税费，收购非法木材现象十分普遍，成为盗伐、滥伐林木违法犯罪的销赃场所，在源头管理难以到位情况下，诱发盗砍滥伐木材现象十分突出。

2.1.3 违法经营、运输木材制品成为“洗黑材”最大漏洞

浙江、广东、江西等周边省份都对木制品凭证运输作了严格规定，而福建省长期以来木材制品凭证运输全省没有统一，并且将刨花板，胶合板等作为成品不列入凭证运输范围，各地管理标准不一，许多非法木材一经加工成品，则可逃避监督，各地对此反映十分强烈。

2.2 林业执法队伍还难以适应森林资源保护与管理需要

近年来，邵武市林业行政执法队伍为保护森林资源作了大量工作，发挥了不可替代作用。但是由于林业综合执法大队队伍处于刚起步阶段，还面临着一些问题。主要表现在：

2.2.1 队伍素质参差不齐，执法能力不强

林业执法机构承担着依法查处破坏森林、野生动植物资源违法案件的职责，业务范围涉及30多部法律、法规或规章，要求林业执法人员具备较丰富的法律知识和较强的业务素质，而邵武市林业执法机构是在林业检查站和林政稽查队的基础上组建而来，人员未进行交流充实，专业技术人员偏少，素质不高，年龄偏大。

2.2.2 执法条件较差

执法车辆、通讯设备、取证、检测装备等设施与条件，与其承担的执法任务不相适应，难以保障执法工作的正常开展。

3 加强林业执法工作、保护森林资源的对策

从这几年林业综合执法运行情况及森林资源保护面临的新情况来看，仍需要不断探索新的思路和方法，提升林业综合执法水平，以利于更好地推进依法治林。

3.1 进一步加强执法队伍建设

3.1.1 严格实行公开招聘

对林业执法人员通过考试择优录用，吸收素质好、有较高文化层次的林业行政执法人员。

3.1.2 严格执法人员培训

加强对林业行政执法人员进行法律知识和业务知识的培训，不断提高执法人员的业务水平。

3.1.3 严格思想道德教育

加强对执法人员的思想和职业道德教育，增强行政执法的责任心。

3.2 进一步强化林业执法监督

一方面，应切实加强内部监督，实行内部的层级监督，将执法监督工作制度化，从而达到自我约束和制约的目的；在执法监督形式上，要推行林业行政执法责任制，推广行政执行公示制，建立错案追究制度，同时健全林业行政处罚重大案件的备案制度。另一方面，充分发挥外部监督的作用，自觉接受社会及群众监督。

3.3 进一步创新森林管护体系

从近几年查处的林业行政案件来看，主要查处木材流通领域出现的违法运输行为的案件，查处此类案件占林业行政案件的80%，说明在查处其他领域发生的林业行政案件力度有待加强。当前，林区森林管护面临任务仍然艰巨，乱砍滥伐林木，特别是盗伐生态公益林、珍贵树木等案件时有发生，要扭转林区林政的形势，单靠林业行政执法的力量是不够的，需要紧紧依靠群众保护森林资源的力量，进一步整合护林员力量，组建专业护林队伍，依靠专业护林队的力量，相互配合，从源头上管严、管死，建立新型的管护机制。

3.4 进一步推广运用现代技术

3.4.1规范法律文书制作

应用《林业法律文书制作》软件，对五大类性质的林政案件，从立案登记、现场勘验、查封、暂扣、做出处罚决定到结案报告的全过程的林业法律常用文书进行制作，做到简便、规范。

3.4.2 推行远程电子监控

为改善木材运输管理手段相对滞后的状况，应积极推行应用远程电子监控技术，利用全球眼网络视频现代信息技术，建成了“电子林政”监控系统，实行全天候、全方位对木材运输进行监督，进一步强化木材运输管理，打击无证运输木材等违法行为，维护林区正常的林政秩序。

参考文献

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[2] 詹长英，谢其寿，陈进华，等.林业行政执法中共同违法的认定及执法实务[J].中国林业经济，2010（04）.

[3] 高静芳.林业综合行政执法改革理论和实践的再思考[J].国家林业局管理干部学院学报，2008（04）.

[4] 张丽霞.浅谈对农业行政综合执法的认识[J].农业科技与信息，2010（02）.

作者简介：刘化桐（1967-），男，汉，福建省邵武人， 邵武市林业综合执法大队，高级工程师。研究方向：主要从事森林资源保护、林业行政执法工作、木材、野生动植物运输检查监督。

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