社会治安治理格局构建中的民力动员机制浅探

[摘要] 民力动员机制是参与式治理结构的基础。如何动员民力，形成社会治安治理的新局面，是我国经济社会双重转型背景下，公安基层组织长期面临的基本课题。公安基层组织民力动员机制在三个基本层面上展开：第一，它通过构建治安性社会组织，筹措资金，用于公众激励，形成共识机制和社会资源的动员机制；第二，它通过报警点的空间布局，使警情输入“嵌入”社会生活生态，专业性的信息警务机制扎根于社会生活，从而有效便捷动员民力，形成警务社会动员的扎根机制；第三，通过精神和物质激励，动员民众，直接参与治理，形成民众参与动员机制。这三个动员机制相互衔接，彼此互动，不仅使民力参与有了切实可行的通道，而且使现代警务运作机制“嵌入”在现代社会生活中。由此，社会治安治理找到了一条警务专业化、现代化与社会化有机结合的可持续发展的道路。

如何动员民力，形成社会治安治理的新局面，是我国经济社会双重转型背景下公安基层组织长期面临的基本课题。本文基于对广东省M市M区实地调研，探索公安基层组织形成“以专业力量为主导、社会力量协同参与”的社会治安治理新格局的关键环节——民力动员机制构成的内在逻辑。

一、转型视角与治理思路

改革开放是一个社会转型过程。我国社会转型选择的是渐进式的路径，即经济体制改革先行，社会体制、政治体制跟进。这实际上是一个目标明确而路径并不十分清晰的模式，用邓小平同志的话讲，即是“摸着石头过河”。河要过，问题在于如何过。渐进式路径选择即是对这一问题的回答。渐进式路径选择的转型模式，给我国社会转型打上了深深的烙印。社会治安治理是在独特的境遇和问题中进行的。如何治理社会治安，实现社会转型的稳定展开，是转型中特别重要的问题。

作为一个长期性的进程，并且在多重界面上展开，社会转型非常复杂。30多年来，我国经济已从计划经济体制成功向市场经济体制转型，经济发展取得了举世瞩目的成就。但社会转型大大落后于经济转型，经济与社会之间的明显落差已经形成。由经济转型而导致的整个社会的结构变迁，打乱了人们原有的利益格局、生活方式和价值观念，引起人们认识上的错位、心理上的失衡和道德上的失范。社会对人的约束效力减弱甚至丧失，各种社会矛盾突显，社会失范现象普遍。去年，国家维稳经费与军费开支构成倒挂，在世界范围内这是独一无二的。不难看出，维护社会持续稳定的压力是空前的。

社会稳定出现问题是必然的，面临挑战也是自然的。正如美国政治学家亨廷顿所指出：“现代性产生稳定性，而现代化却产生不稳定性。”[1]这一观点作为涂尔干观点的现代版本，了无新意，但确实把现代社会转型的内在本质信息清晰地传达出来。这与我国学者的实证研究结论相一致。改革开放以来，我国犯罪率的增长与经济增长保持着正相关，增长速度甚至超过经济增长速度[2]。社会转型与社会稳定之间的负相关已经成为规律性的现象，中西皆然。作为一种规律性的现象，其内在逻辑在于，社会是一个由多种功能系统相互配置的结构体系。经济、社会、政治、文化通常被看作是一个社会系统的四大子系统，每一个子系统的变化都需要其他子系统与之协调，否则就会出现社会系统的运转障碍。在此意义上，社会稳定问题实质上是一个社会系统，如何使其构成子系统之间达到协调从而实现自我完善的问题。在我国这一问题的要害在于如何使社会建设跟上经济建设的速度。

如何解决社会变迁时期的社会稳定问题？亨廷顿提供了一个答案：制度化进程必须跟上社会变迁的进程。这个答案指出了在社会变迁或社会转型过程中，制度进化对社会稳定所具有的决定性意义。制度进化反映了政治变革的重要性。政治始终是现代社会据以展开的一个主轴。制度进化通过供给新的社会规制，使迅速变化了的经济变迁和社会变迁有相应的政治变迁与之相协调、相配置，从而使得变化了的经济生活和社会生活在适宜的秩序中展开。我们可以将这一认识概括为“亨廷顿定律”。

对于这一定律，梯利曾经专门批判亨廷顿。他指出，在欧洲近代史上，社会变迁与社会运动之间并不存在正相关关系。梯利强调组织力量和政治机会在社会运动和革命发起和发展中的作用[1]。但是，无论怎样批判，组织力量和政治机会均是社会自主性增强和政治体系变革，社会变迁是引起社会稳定问题的一个条件，而政治变革则是解决稳定问题的一个基本路径，这是没有问题的。正因为如此，可以借鉴这一思路来处理中国当前稳定所面临的问题。

事实上，经过30多年的改革开放，我国已经进入大规模社会建设时代，其根本指向在于，使社会与经济之间的落差得到填平，从而政治、经济、社会之间的协调发展、均衡发展成为可能。在社会建设时代，社会管理创新特别是社会管理体制创新，成为今后相当长时期内我国所面临的基本课题。社会管理创新要解决的根本问题是，在全能主义国家与社会关系解体后，在社会分化不断加速、日益显著的潮流中，在社会已经相对独立的条件下，政府应该以何种方式与社会之间开展有效合作，从而确定国家与社会的合理关系，以解决社会系统的有效运转问题。

决策层已经在基本理念、基本思路和管理格局上提出了一揽子构想。在社会整体层面上，提出了“和谐社会”建设的战略构想，它包括“以人为本”的理念、政府主导的思路、“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的管理格局。这包含着对国家与社会之间新型关系的定位。实际上，它把我国社会变迁进程中的制度化轨迹和方向作出了整体的把握。这与亨廷顿提供的思路有一致之处。但是，在具体社会管理领域，例如社会治安治理领域，社会管理创新还需要进一步提出自己的技术路线。

在社会管理众多领域中，作为供给社会稳定的社会治安管理，是整个社会管理工作的有机构成部分，也是其基础构成部分，其体制创新不仅对我国社会建设极其重要，而且对社会转型成功与否都极其重要。在这个领域，决定性的因素同样是解决政府与社会的有效合作问题。这个问题的实质可以归结为民力动员问题，即政府应该采取何种方式，实现民力的有效动员。这仍然需要探索。

二、基于民力的现代治理体系中的民力动员机制

带着这样的问题，本文作者对广东省M市M区社会治安治理创新进行了实地考察。M市M区的经验非常值得总结。他们的经验实际上是通过民力动员，构建政府与社会之间的新型关系，并依据这一新型关系，建立起与现代社会变迁相适合的治安治理的格局，不仅把中央决策层的构想具体化了，而且形成了模式化的现代警务运行机制。

大致说来，其民力动员机制主要体现为三个层面。

一是促成“治安促进会”的成立。

2009年11月，在M区委区政府和市公安局的大力支持下，M分局与市、区两级人大代表、政协委员中热心社会治安的企业界人士进行了深入的沟通，就当前社会治安问题的治理达成了广泛的共识。在此基础上，在M分局倡议下，这些人士组织成立了M区治安促进会，通过这一组织平台，他们积极投身治安治理事业。他们募集资金，用于奖励举报、抓捕犯罪分子的有功市民。

治安促进会的成立有多方面的意义。第一，增进了共同维护社会治安的社会共识，极大增强了群众参与维护社会治安的积极性，使群众从社会治安的“旁观者”逐渐转变为社会治安的“参与人”；第二，聚集了社会资源，使民力动员的激励机制可操作、能落实；第三，公安机关与治安促进会之间形成了良性互动，社会协同成为可能。

M区治安促进会成立一年多以来，已先后17次举行见义勇为表彰仪式，对57名见义勇为市民进行了表彰，群众直接抓获扭送公安机关的犯罪嫌疑人多达79名，先后出现了父子俩、姐弟仨甚至300位村民合力抓贼等多起见义勇为事迹，也出现了九天八人见义勇为的“壮观”社会现象，越来越多的群众热情投身到社会治安建设中来。此外，借鉴市区经验，郊区的乡镇也相继成立了治安促进会，对维护郊区社会治安工作都起了积极的推动作用。

二是构建专业力量与社会力量相互配置、110报警系统与生活空间报警点相互结合的新警务机制。

具体做法是，通过整合行政机关、企事业单位的安保力量，布局报警服务点，搭建防控网络，重建适应现代社会特点的“全城响应、快速反应”警务机制。前者以公安机关专业治理力量为主导，社会力量与之相配合；后者将警情输入通道接入社会生活空间，扩展警情输入通道，使已有的110报警系统与空间报警系统相结合，消除报警盲点，提高处警速度。

2009年9月，分局将市政府替分局招募的300多名治安联防队员进行重新整编，在全市率先组建成立便衣警察大队和巡逻防控大队，为两支队伍配备对讲机及GPS定位系统，加强对治安重点部位的巡逻伏击和对路面无牌无证车辆、可疑人员的盘查力度。同时，设立起七个城市出入口关卡，建设起两个安保专用对讲机发射台，将辖区内的120多个行政机关、企事业单位的保安力量串联起来，整合为106个安保点，为各个安保点统一标识，分发对讲机282台，通过统一对讲频道使相邻的安保点成为互助组，与巡防、便衣两大队联勤联动。出现警情时，分局指挥中心根据GPS定位系统直接调度街面警力与社会保安力量进行搜索及围追堵截，打破了“路面—110—派出所—路面”的传统调警模式，从而实现了“110—路面”的扁平化指挥调警，将出警速度提高到极致。此外，安保点除了可由公安机关统一调度其安保力量外，更重要的是可以方便群众就近报警：当群众受到侵害时，或者群众目击侵害过程时，均可第一时间到距离现场最近的安保点报警、“调警”，真正体现了“警情就是命令”。群众可直接“调警”，这在公安历史上是前所未有的，不仅大大拉近了警民之间的距离，同时也让群众更能体会、理解进而支持公安工作。

据统计，新警务机制运行至今，共盘查可疑人员2.4348万人（次），抓获各类犯罪嫌疑人956人，其中刑事拘留433人，行政处罚 235人，行政拘留66人，强戒201人，网上逃犯21人，查扣被盗摩托车1457 辆，被抢摩托车85辆，被盗汽车9辆，套牌汽车65辆，无牌无证摩托车1.5549 万辆，套牌摩托车1026辆，磨码摩托车352 辆，协助交警查处交通违法机动车1.0716万辆，缴获自制枪支7支，气枪3支，子弹3发，管制刀具25把，毒品和制毒原料一批。而“全城响应、快速反应”系统启动一年多来，共破获或协助破获盗抢等刑事案件136宗，抓获各类犯罪嫌疑人221人，打掉各类犯罪团伙11个，成员46人，追回被盗抢摩托车43辆，使市区刑事警情最高下降达五成，群众的安全感和满意度不断提高。同时，也使分局实现了500名警察调动5000名安保力量的效果，使维护社会治安的力度成10倍放大，实现警力“零增长改善”。

三是发展信息员队伍，充分利用现代通讯工具，两相结合，扩展公安信息触角。

分局将市区所有出租车司机、环卫工人吸纳进情报信息员群体，并通过逐步建立起停车场、娱乐场所、网吧等场所从业人员的信息采集平台，协调医疗机构采用医患数据信息等一系列的措施，广泛收集情报信息，构建起“全民信息员”制度。又采购了I2和移动查询终端等工具进行实时信息比对，进一步加强对情报信息的研判。2011年3月，分局自主研发的“全民微博、QQ、手机短信举报违法犯罪信息管理系统”投入使用，使群众可以通过手机短信、腾讯QQ或微博等形式举报违法犯罪信息。

据统计，该举报系统开通以来，分局先后收到来自群众举报的各类违法犯罪线索533条，共破获各类案件188宗， 抓获犯罪嫌疑人73名，其中在逃犯6名，打掉持刀枪抢劫、盗窃摩托车系列犯罪团伙6个，追回被盗、抢摩托车35辆，缴获匕首、开山刀、液压钳等作案工具一大批。不但在打击违法犯罪方面取得了显著的成效，同时也极大地促进了警民关系建设，在社会上进一步树立M区公安民警的良好形象。

三、现代治安治理的发展趋势：嵌入式治理

通过民力动员，M区公安分局构建了与动员起来的民力紧密结合的社会治安治理体系。分析这一治理体系，不仅发现，从结构上看，它是一个专业治理力量与社会力量相互配合的关系结构；从功能上看，这一体系的主要功能是打击与防范。在其体系功能构成上，社会组织发挥了共识功能、认知引导功能、资源聚集功能、精英示范功能；保安力量和其他社会力量发挥配合功能、情报供给功能。从体系构成的技术层面看，它通过便捷的报警点空间布局的技术安排，使之与传统的110报警系统相并列，优化了传统的报警机制，不仅提升了警务效率，而且更为重要的是，它把警务运作扎根于现代社会生活；从体系构成的境遇看，它不仅编织了一个专业力量与社会力量相互配合的打防体系，而且通过契合于人们生活的特定的地理环境，使以情报信息为主导的警务机制得到有效运转，从而将这一体系嵌入到现代社会生活生态空间中，实现了专业力量与社会生活的对接。通过这一体系，M分局在维护M区政局稳定和社会治安安定方面取得较为明显成绩。

在社会变迁背景下，在刑事犯罪总体上升的社会条件下，统计数据表明，M区刑事犯罪得到有效控制，这说明，M区公安分局所搭建的治理体系在控制刑事警情方面非常成功。其成功之处何在？从其治理体系分析不难发现，这是一种扎根于现代社会生活的社会治安治理模式。我们可以将这一模式概括为“嵌入式”治理模式。“嵌入式”治理模式的关键在于两点：第一，它要契合于现代社会生活的本性；第二，它是与民力动员紧密结合在一起的。这些年来，科技强警、警务信息化、现代警务机制的构建是公安部门警务专业化、现代化进程中掀起的一波又一波浪潮，它们确实对公安部门提升能力、发挥职能作用、维护政局稳定、治理社会治安起到了重大的推动作用。这无疑是现代社会变迁在深层推动的结果。问题在于，现代警务的专业化和现代化走一种什么样的路子呢？M区所提供的“嵌入式”治理模式给予我们的启示是：警务专业化和现代化必须与警务社会化相结合。当M区公安分局把专业化警务、现代化警务和社会化警务有机结合起来，编织出一张社会治安打击防控网络时，它也找到了一条现代警务在国家与社会合作中伸展的道路。

诚然，M区公安分局所提供的“嵌入式”治理模式是有不足的：第一，其功能主要是打击和防范刑事犯罪和治安案件，这未免单一；第二，治理体系网络覆盖面主要是城区，对农村尚未实现有效覆盖；第三，它向社会的扎根趋势是显著的，但政府职能部门之间的协作仍然不够。这种协作无疑可以帮助公安部门更好地深入社会之中，例如和民政部门的合作可以更好地掌握社会弱势群体的基本动态，和土地管理部门的合作可以更好地了解城市化进程中的土地纠纷动态，和劳动人事部门的合作可以更好地了解劳资纠纷的状况；第四，媒体的作用尚未发挥。现代媒体在反映民意、引导社会认知中无疑具有重要的作用，在社会治安治理中发挥其形成广泛社会共识的作用仍然需要做很多工作。所有这些问题，都是现代治安治理进程中所面临的基本问题。这些问题都会不断引起我们的深思。而现代治安治理功能作用的发挥取决于在国家与社会合作的方向上对这些问题的有效解决。

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