铁道部政企分开须有外部力量介入

潘洪其

因“7•23”动车事故而一度停滞的铁路改革，2012年或将再次启动。知情人士透露，各方对改革有不同意见，其中一种意见是运输和设备分开，运输只管运输，设备单独成立公司，这与此前提出过的“运网分离”模式颇为接近。改革方案最终如何定夺，目前仍在酝酿、博弈之中。

去年底召开的全国铁路工作会议，将2012年定位为“铁路新体制新机制全面试行的第一年”，铁路系统的改革，被铁道部长盛光祖概括为“按照政企分开的要求，切实转变职能”、“构建以运输企业为市场主体的管理体制和运行机制”。在铁路投资有所放缓和春运“买票难”短期无法纾解的情势下，“政企分开”作为铁路改革的一个原则和方向，引起了舆论的高度关切。

综合铁道部有关会议精神和工作规划，“政企分开”改革的主要内容，一是将铁道部的职能确定为政府监管、国有资产出资人代表和行业管理三项，二是扩大铁路运输企业的自主经营权，推动铁路运输经营机制转换，调整现行铁路运输和服务清算制度及相关管理办法。用盛光祖的话说，就是“把铁道部应该承担的政府监管、国有资产出资人代表和行业管理职能具体化，要把属于铁路运输企业的权责放下去”。

简言之，在铁道部的设计中，“政企分开”就是将铁道部的三项职能与铁路运输企业的自主经营权分开，其实质是铁路系统内部的职能调整和权责区分。照此思路进行改革，铁道部作为政府部门，其职能和权力相较以往非但没有削弱，反而得到了进一步明确和强化。相应地，扩大了自主经营权的铁路运输企业，不但不用承担近年来累积的巨额债务（铁道部承担“国有资产出资人代表”职能，债务问题很可能被推到铁道部身上，最终由全体纳税人买单），反而可以通过向银行贷款、发行债券甚至拆分上市等手段，继续进行铁路投资建设“大跃进”。至于铁路运输企业是采取“运网分离”模式运行，还是重组为几个规模大体相同的区域铁路公司，由于都是上述“政企分开”改革格局下的“子改革”，其实已经没有根本性的区别了。

如果只是在铁路系统内部进行某些职能调整和权责划分，改革的意义难免就要大打折扣。在市场经济条件下，政府监管、出资人代表和行业管理三项职能本身是相互制约、相互矛盾的，铁道部如果严格履行政府监管职能，很可能与铁路企业资产增值的目标相左，从而与铁道部作为出资人代表的身份发生冲突，也很可能与铁路企业维护行业利益的目标相左，从而与铁道部作为行业管理者的身份发生冲突。实行“政企分开”之后，铁道部如果继续集上述三项职能于一身，尽管行使职能更加“具体化”，但与铁路企业之间仍然存在着“斩不断理还乱”的关系，这与改革前铁道部作为“全能型”政府部门又有什么两样呢？

政企分开是中国经济体制改革和政府体制改革的一个重要经验。真正的政企分开改革，不能只是在一个政企不分的系统内部进行局部的职能调整和权责划分，而是要通过外部力量的介入，既对“政”、“企”两部分进行明晰的界定，更对“政”进行科学的职能分解。比如机械工业部最多时有一机部、二机部到七机部，从上世纪50年代开始，它们和其他部委合并、拆分、重组，形成了中移动、中船舶等中央企业。具体到铁道部的政企分开，一方面，扩大铁路运输企业的自主经营权，将铁路企业做大做强，同时引入社会资本，促进铁路企业的公平竞争，以此增加铁路服务供给，提高服務水平，实现社会效益和经济效益的双赢，是一个不容置疑的改革目标。另一方面，还应当对铁道部的政府监管、出资人代表和行业管理三项职能进行优化分解，避免职能集中必然产生的冲突和尴尬。

借鉴其他部门和行业政企分开改革的经验，并结合现有机构设置的实际，如果要对铁道部的职能进行优化分解，可将其政府监管职能纳入“大交通部”格局（2008年政府机构改革时曾有此设想，但未能通过。现在交通运输部下设民航局，对民航业履行政府监管职能，即采取这一模式），由“大交通部”对铁路规划、建设、服务进行监管，重点解决铁路建设“大跃进”、春运“买票难”等问题；将其国有资产出资人代表职能纳入国资委，由国资委对国有铁路企业履行出资人职责；还可仿照银监会、保监会、证监会、电监会模式，设立国家铁路监管委员会，对铁路企业履行行业监管职责。

铁路改革涉及方方面面，铁道部的政企分开到底如何“分”，需要站在政府机构改革和国家发展战略的高度精心设计，统筹安排，通过民主程序做出科学决策。这是一项重大艰巨的任务，单靠铁道部一家显然是无法完成的。

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