行政行为概念的创设逻辑

摘    要：为寻求行政法的特色，奥托·迈耶借鉴法国行政法上的Acte Administratif，创设了德国行政法核心概念行政行为（Verwaltungsakt）。行政行为的蓝本是司法裁判，具有个案性和处理性。奥托·迈耶所使用的方法是法律形式学说，即把纷繁复杂的行政活动进行形式化和概念化。同时，奥托·迈耶以行政行为为中心，完成了德国行政法总论体系的建构。

关键词：Acte Administratif;行政行为;行政法;行政法学;法律形式学说

中图分类号： D901                文獻标识码：A             文章编号：2095-7394（2019）03-0071-08

在法国行政法上，Acte Administratif是一个学理概念，“主要用于说明行政机关进行活动的法律手段。这种手段必须符合一定的法律制度，否则可能被法院宣告无效或撤销，所以行政行为的概念和行政诉讼管辖的范围密切联系。”[1]Acte Administratif包括规则行为、主权行为和条件行为。[2]申言之，Acte Administratif是一种公法行为，既包括抽象行政行为，也包括具体行政行为和公法契约行为等。奥托·迈耶借鉴Acte Administratif创设了行政行为（Verwaltungsakt）。在1886年出版《法国行政法原理》的时候，奥托·迈耶对行政行为的界定和法国行政法上的Acte Aadministratif基本一致。在1895年出版《德国行政法》（初版）时，奥托·迈耶的行政行为还包括公法契约行为。但在1914年出版《德国行政法》（第二版）以后，奥托·迈耶把公法契约从行政行为中排除出去[3]，仅保留最为狭义的一部分，并将行政行为界定为“从属于行政的政府裁决”“在具体情况中决定臣民的权利和义务”。[4]97同时，奥托·迈耶还以行政行为为基础，建构了自己的行政法总论体系。奥托·迈耶关于行政行为的界定为诸多立法所接受。后来《德国联邦行政程序法》对行政行为进行了统一界定，即“行政机关为处理公法事件而采取的、对外直接产生法律效果的任何处置、命令或者其他高权性措施。”[5]16行政机关制定普遍性规则和适用规则处理具体事件在世界各国均是客观存在的现象。那么，奥托·迈耶在创设行政行为时，为什么要对法国的Acte Administratif进行限缩，将行政立法行为和行政契约等排除？[6]这背后隐含着怎样的逻辑？对这些问题的回答，需追溯至奥托·迈耶写作《德国行政法》的动机与目标。

一、奥托·迈耶的动机与目标

奥托·迈耶写作《德国行政法》的基本动机是寻求行政法自身的特色，进而以此为基础构建行政法的总论体系。为实现这一目标，奥托·迈耶作了如下论证。

（一）界定行政

奥托·迈耶认为，行政法学的研究对象是国家。和其他人类共同体一样，国家也是人类的一种共同体。国家和其他人类共同体的区别在于国家是由一种最高权力所设置，而宪法就是国家最高权力组成和设立的规则。以宪法作为最高权力组成和设立规则的国家是宪政国家，这构成了行政法的前提。

一般认为，按照目的之不同，国家活动可分为立法、司法和行政。奥托·迈耶也是沿着这一思路，对三种国家活动进行了区分。他认为立法的主体是国家最高权力，立法就是制定法规的行为。这个最高权力是以人民代议机构为标志的，人民代议机构决定或参与决定法律。司法的主体也是国家最高权力，但和立法的内容不同。立法是设立法律秩序，司法是维护法律秩序。奥托·迈耶对行政的界定也是沿着这一思路进行的，但他没有从正面对行政进行界定，而是对行政进行了否定式描述。他认为行政是除立法和司法之外的国家活动。同时，他又认为，并非所有既非立法又非司法的活动就是行政活动。例如，宪法性质的帮助活动、奥托·迈耶所谓的“第四范畴”（国际法上的缔约行为和外交行为、战争行为、紧急状态行为等）以及以法律形式出现的具体处理措施（Einzelverfügungen in Gesetzesform）。由此可见，在奥托·迈耶那里，和立法与司法不同，行政是处于国家最高权力也即法律之下的。因此，奥托·迈耶最后总结到，“行政是国家在其法律制度范围内，为实现国家目的而进行的除司法以外的活动。”[4]14

（二）界定行政法

一般认为，行政法就是与行政有关的、从属于行政的法律部门。但奥托·迈耶认为这不够准确，他所认为或拟创立的行政法必须有足够的特色，如此，方能成为一个真正独立的法律部门或法的体系。他认为，调整作为管理者的国家和被管理者的臣民之间关系的法律规范很多，也可能包括民法。但并非所有调整作为管理者的国家和被管理者的臣民之间关系的法律规范都属于行政法，行政法只能是行政特有的法。这一点和教会法一样，并不是所有与教会有关并适用于教会的法律都是教会法，教会法应该是教会特有的法律。因此，奥托·迈耶特别强调：“行政法是特别用于调整作为管理者的国家和被管理者的臣民之间关系的法律部门。行政法是否有足够的特色，值得人们对之作出特别论述，这必须由这个法律部门自己回答。” [4]15

奥托·迈耶把行政法定位为一种公法。奥托·迈耶认为：“公共事务即是人们集合体为超出个人目的之外的目的而进行的事务。……为此集合体而表达的意愿被设定为相对其作用范围内的人们具有法定约束力。这样，就形成了公权力。……公法就是关于公权力拥有者参与的、并且公权力本身也参与了的关系的规范。”[4]16-17公法从总体而言分为两部分：司法的公法和狭义的公法。前者如刑法、民法和刑事诉讼法及破产法。它们是将个体的事务放在中心，公权力的活动适用于个体的事务;后者主要适用于公共集体本身的事务，包括宪法、国际法、教会法和行政法等。

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