反思中国民办教育发展的问题与政策

［摘要］文章从公平与效率角度审视民办教育发展的目的与意义，从《民办教育促进法》分析民办教育发展的问题与政策。同时，对家族制、集团制、国有民办制的办学模式进行比较分析，最后论述了促进民办教育如何从边缘到主流的发展思路。

［关键词］民办教育 公平与效率 办学模式 政策建议

［作者简介］明航（1967- ），男，湖北黄冈人，中央教育科学研究所教育发展研究部副研究员，博士，研究方向是职业教育、民办教育和教育经济学。（北京100088）

［中图分类号］G40-01［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2008）26-0024-03

据教育部发展规划司2008年4月的《教育统计报告》显示：2007年全国共有各级各类民办学校（教育机构）9.52万所（不含民办培训机构2.23万所），各类学历教育在校学生达2583.50万人。其中民办幼儿园77616所，在园儿童868.75万人；民办普通小学5798所，在校生448.79万人；民办普通初中4482所，在校生412.55万人；民办职业初中6所，在校生2250人；民办普通高中3101所，在校生245.96万人；民办中等职业学校2958所，在校生257.54万人，另有非学历教育学生29.34万人；民办高校297所，在校生163.07万人，其中本科生21.12万人，专科生141.94万人，另有其他形式教育的学生22.36万人；独立学院318所，在校生186.62万人，其中本科生165.68万人，专科生20.94万人，另有其他形式教育的学生0.87万人；民办的其他高等教育机构906所，各类注册学生87.34万人。可见，民办教育在我国已取得了较大的发展规模，并逐渐发挥其重要的作用。

一、从公平与效率角度审视民办教育发展的目的与意义

1.从公平角度审视民办教育发展的目的与意义。教育公平是政府为公民提供教育公共服务的平等权利、平等机会和平等质量，让每个人都具有基本知识和技能，都获得基本的就业能力和就业机会，从而建立和谐的社会劳动关系。发展民办教育，对促进教育公平有重要意义。其一，可以引进民间资本，为整个社会提供更多的教育资源和教育机会；其二，可以为整个社会提供多样化的教育服务，并为高收入阶层的子女提供优质的教育服务；其三，可以引进民间资本，节省国家的公共资源，从而为更多的贫困弱势人群提供教育，有利于扩大教育公平。

2.从效率角度审视民办教育发展的目的与意义。教育效率是教育的投入和产出之比，一般认为，使同等产出的条件下投入最少，或者是同等投入的条件下产出最大，就是有效率的。发展民办教育，对提高教育效率有重要意义。其一，提高教育的生产效率。发展民办教育，鼓励公办学校和民办学校公平竞争，有利于调动教师工作的积极性，也有利于调动学校进行教育教学改革的动力，从而提高公立学校的效率和质量。其二，提高教育的配置效率。发展民办教育，可以使政府将更多的公共教育资源配置到不发达地区，相当于提高整个教育资源的配置效率，同时，以相同的政府投入获得更大的教育产出，相当于提高整个教育体制的配置效率。其三，提高教育的规模效率。发展民办教育，相当于扩大教育规模，能够适应社会经济发展对教育供给水平的要求，满足人们受教育的多样化服务需求，发挥教育在人才培养方面的规模效率。

二、从《民办教育促进法》分析民办教育发展的问题与政策

1.如何界定民办学校的合理回报。关于民办学校能否赢利、能否取得合理回报的问题，是《民办教育促进法》重点回答的内容。该法第五十一条规定：民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报，取得合理回报的具体办法由国务院规定。第六十六条规定：在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定。该法将民办学校分为营利性和非营利性两种类型，营利性学校在工商行政管理部门登记注册，按企业单位运作；非营利性学校在民政管理部门登记注册，按公益性事业单位运作。《民办教育促进法》更适用于非营利性的民办学校，但是在执行时仍然出现一些矛盾。其一，与我国《教育法》关于“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的规定产生矛盾。有学者认为，《教育法》中的规定是对教育活动的价值取向的一种规定，其实质是要求教育活动应该以“教书育人”为目的，而不能“唯利是图”，认为公益性与营利性并不矛盾，公益性是办学之后形成的社会影响，营利性则是有关办学行为和对办学盈利处理的一种制度安排，二者既不属于同一范畴的一对矛盾，也不存在直接的对应关系。事实上，公益性虽然是任何教育的共性，与教育现象具有同发性，营利性是制度安排，从理论上看不存在直接的对应关系，但是如果站在举办者的角度看，举办者往往用营利的动机去损害公益性。其二，关于合理回报的程度问题，更是难以规定，难以操作。

2.如何厘清民办学校的产权关系。民办学校的产权关系是否明晰直接关系到民办学校的生存状态，对此，《民办教育促进法》第十二条作出了详细规定：申请筹设民办学校，举办者应当向审批机关提交下列材料：（1）申办报告，内容主要包括：举办者、培养目标、办学规模、办学层次、办学形式、办学条件、内部管理体制、经费筹措与管理使用等；（2）举办者的姓名、住址或者名称、地址；（3）资产来源、资金数额及有效证明文件，并注明产权；（4）属捐赠性质的学校资产须提交捐赠协议，注明捐赠人的姓名、所捐资产的数额、用途和管理方法及相关有效证明文件。同时，第三十五条、第五十八条、第五十九条等也有此规定。

同时，《民办教育促进法》对财产来源、法人财产权、学校终止时的财产处置都有明确规定，理应能够实现现代产权制度“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的要求。但现实情况却不容乐观：其一，民办学校的财产来源有举办者投资、学生家长缴纳建校费、政府政策优惠三个主要渠道，把这三部分都归属给举办者，并不合理；若都不归属举办者，家长捐资部分由于主体分散很难监督，政府政策优惠形成的资产也不好计量，加上“寻租行为”，容易虚化，因而很难做到归属清晰。其二，无论投资结构如何，学校应享有法人财产权。尤其是按照所有权与经营权分离的治理机制运作的民办学校更应如此，但是，为了利益，投资者大多牢牢控制学校的一切管理权，把学校办成“学店”。其三，无论是政府、举办者还是学生家长，不仅教育产权保护意识落后，而且知识欠缺，如果诉诸法律手段，其交易成本很高，使人不得不放弃，或者采用其他方式“讨回公道”。其四，从流转顺畅的层面看，在民办学校中大多没有实行股份制，即使是股份制，教育产权的交易和流动对民办教育来说还是一种“新鲜事”。另外，对教师的知识产权定价问题更加困难，因此，要在民办学校实现产权流转顺畅，需要持续不断的努力。

三、从办学模式的比较看各类民办学校的发展优势

1.家族制民办学校的发展优势。（1）家族内部凝聚力在创业初期发挥重大作用。在家族制组织中，家族成员把学校（教育公司）资产视为家族财产，把学校工作视为家庭事务的一部分，形成了学校是家族的延伸和模拟家族的观念意识。在这种观念意识作用下，建立在血缘、亲缘和姻缘关系基础上的家族成员把其在家族内的伦理和情感融入学校，有利于促进各成员为了家族利益而相互配合、团结奋斗、不计报酬、不辞劳苦，有利于形成较强的凝聚力，降低管理难度和成本。（2）家族内部信任降低经营风险。在家族制民办学校（教育公司）中，由于家族成员控制了所有权和经营管理权，组织的核心领导及学校与公司下属的核心事业的领导由家族成员担任，使得学校与公司的经营管理层在亲情的制约下必须按照家族的伦理道德规范行事。这就有利于降低管理成本。同时，也有利于克服由所有者与代理人的目标常常不一致时所产生的“逆向选择”和“道德风险”问题，从而节约代理成本。在规模不大、市场范围有限和管理技术要求不高的创业阶段，家族制组织治理结构符合最小代理成本原则。利用传统家族制度和伦理道德资源降低经营风险，尤其对创业初期的家族制民办学校的稳定与成长具有非常重要的作用。（3）家族制有利于提高决策速度。家族制民办学校中创业者或股份最多者往往具有最高权威，可以独裁式地指挥家族制民办学校的事业，并对家族制民办学校的重大事务做出决策。这在一定程度上节约了决策时间，保证了决策过程的迅速性。同时，由于家族成员在利益、观念和时间问题认识上的一致性，以及家族成员对作为家族制民办学校最高领导所具有的绝对服从的伦理规范，使得家族学校最高领导人做出的重大决策很容易为家族成员所理解，并能很快在学校中得到贯彻执行，避免了决策在执行过程中的延误。这在一定程度上保证了学校决策在执行过程中的迅速性和决策执行效果反馈的迅速性。

2.集团制民办学校的发展优势。（1）集团制民办学校有利于实现规模经济。制度经济学认为，组织功能主要取决于组织运作适应性与效率。教育集团像企业集团一样，从组织结构、营运功能、扩张能力和适应能力等几个方面都有利于实现规模经济。民办学校是教育适应社会发展与经济发展的阶段性产物。在市场经济条件下，一方面，人们为了生存和发展的教育需求日益扩大；另一方面，政府财政提供的教育数量与教育特色又不能满足社会需求。这一现实矛盾给寻找出路的民营资本以启示和机会，教育集团就是在这种情况下形成的，有利于将教育自身的产业性发扬光大。总之，教育集团应该在遵循教育规律的前提下，发挥教育集团式组织优势，将教育产业发展思想和企业运作规模结合，实现集团制民办学校的规模扩张。遵循教育规律能提升品牌和保证教育的公益性，运用集团式组织优势扩张，能满足教育集团的资本营利性，并实现规模经济。（2）集团内资源共享有利于提高办学效率。集团中各所民办学校是相对独立，各自服务一方，有一定自主性和独立性。但是它又是集团中的一部分，有利益的一致性，受集团总部统一控制，因而，各所学校之间可以互相调配资源。例如，可以实现教师交流，教学经验交流，教学改革方案交流，办学思想与管理经验交流，还可以进行学生之间交流，促使学生增加对各地人文状况的了解。这种资源共享，可以起到相互帮助、相互促进提高的作用，体现出团队合作的精神与力量，从而提高办学效率。（3）集团式运作有利于节约交易成本。教育连锁经营的教学成本可以因不同“点”的条件、对象而有所不同。把同样拥有五千多学生办学规模的连锁式学校与单向独立式办学单位进行同一收益比较，可以看到除了组织管理成本可能由于“点”分布广而有所增加外，规模成本相近。但条件成本可因地制宜大大降低，风险成本因点式分散而大大弱化，交易成本因多点连锁产生的广泛的宣传效应也大大减少。

3.国有民办制学校的发展优势。（1）产权的二重性有利于充分利用公立学校资源。改革开放以来，我国公立学校，无论是中小学校，还是大学，其培养人才的状况远远不可满足社会建设对人才质量与数量的要求，远远不能满足部分先富裕起来的群体的教育需求。在这种大背景下，国有民办的办学模式创新，大大缓解了当前的矛盾。国有民办的办学模式，实质上是突破了原有办学产权一元化的局限，即要么是公有产权、要么是私有产权。以前即使是产权重组，也是公有产权之间或私有产权之间的重组。而国有民办制是公有产权与私有产权之间的重组，这种二重性有利于充分发挥公立学校的资源优势，满足人们对教育的需求。（2）产权的二重性有利于鼓励民间资本投资教育。国有民办独立学院产权的二重性，为民间资本依托公立普通高校的智力资源和办学品牌等提供了机会，起到了鼓励民间资本投资教育的作用。我国当前的公立高校，尤其是一些研究型大学，多数拥有较高的社会声誉和办学水平。但是由于经费增长缓慢，国家财力状况有限，使其规模扩展受到了极大的限制，无法满足社会发展的需要和人们日益增长的优质高等教育的需求。同时，大量的民间资本也看好我国的教育市场。正当其时，国有民办独立学院这一形式顺应了这一社会需求。利用公立普通高校的资源与品牌按新的机制举办独立学院，能够调动社会各方面办教育的积极性，鼓励民间资本进入高等教育市场；能够在不增加和占用国家教育拨款的情况下，更快更好地扩大本科层次高等教育的可利用资源。（3）国有民办制有利于推进教育体制改革。新中国成立以来，我国教育以公立学校为主的一元化格局维持了较长一段时间，由于缺乏竞争，显得活力不足，发展较慢，尤其是缺乏特色和多样化。改革开放以后，国有民办制学校虽然成长较快，但毕竟起步较晚，一时还显得势单力薄，也无法满足社会需求。基础教育中的公立学校“转制”以及高等教育中的独立学院，这两种形式的国有民办学校，凭借着公立学校的品牌和资源，加上民营资本和民营运作方式这两大优势，很快得到了社会的认可。应该说，这是教育体制创新的结果。同时，国有民办的模式所表现出的作用和特征，值得我们总结和借鉴，有利于完善我们的公立学校。此外，虽然国有民办制学校在创办初期借用了公立学校的品牌和资源，但是当其发展到一定水平后，也会与公立学校形成竞争局面，从而可以互相学习，互相促进。

四、促进我国民办教育发展的思路

笔者认为，促进民办教育发展思路主要是两个方面：一是从微观方面看，各种办学模式要发挥自己的优势，学会扬长避短，办学质量和市场运作是民办教育成功的两大关键；二是从宏观政策看，真正落实《民办教育促进法》中的内容，是促进民办教育发展的根本前提和保障。但是《民办教育促进法》的实施是一个系统工程，仅有教育主管部门和民办学校自身的努力是远远不够的，尤其对新建的民办学校而言，必须有政府各相关行业部门的大力支持。就当前的国情而言，政府应该采取有针对性的措施，保证《民办教育促进法》的实施成效，真正为民办教育的健康发展保驾护航。

1.对于义务教育阶段的学校，全部采用学票制（Voucher mechanism），学生可以自主选择经政府认可的任何学校，包括民办学校和公办学校。各学校依据办学条件和办学质量规定收费标准，学生用政府发放的学票，再加上他们所愿意增添的金额，向自己选中的学校购买教育服务。这样有利于公办与民办学校的公平竞争，对所有学生也很公平，有利充于分履行政府承担的教育义务，有利于形成各种各样的教育特色。政府和中介机构的职能是监督、评估和指导。

2.对于非义务教育阶段的教育，要严格区分民办与公办。国家应该集中财力办10所世界著名公立大学，让其承担基础研究和科技创新任务。各省办3～5所省立大学，服务于区域经济的发展，其他高校逐步转为民办，依据市场需求办学，满足市场多样化的人才需要。政府和中介机构的职能是监督、评估和指导。

3.逐步对民办学校的财产实行股份制改造，有利于清查办学财产，保证国有资产的保值和增值。同时，为建立产权制度做准备，并为教育良性竞争和国际教育服务贸易做准备。民办学校的发展核心问题是产权制度的创新，著名经济学家巴泽尔认为：“一切人类社会的一切社会制度，都可以被放置在产权（或权利）分析的框架里加以分析。”民办学校产权制度是民办学校重要的资源配置制度，不仅为民办学校提供激励机制，而且节约交易成本，提高办学效率。经济学家诺思曾经指出，每一笔交易需要较少成本的国家是高收入国家，而每一笔交易需要非常高成本的国家是低收入国家。民办学校产权制度创新有利于落实《民办教育促进法》，促进民办教育的发展。我们可以从企业向公司制改革中得到启示，公司制比企业制更高级，主要是因为公司制的财产实行股份制管理，股份化的资产最大的好处在于开放性、流动性和分割性。开放性主要是指有利于吸纳外方资金，流动性主要是指便于产权的交易和让渡，分割性主要是指便于产权的重组和分离。具备这三大优点，资本在市场上就比较有活力。作为民办学校是直接面对市场的，虽然学校是一个完整的不可分割的整体，但在资产组成上完全可以借鉴股份制的管理思想。

4.进一步明晰产权。《民办教育促进法》虽然对民办学校的财产归属做了明确的规定，但由于民办学校的财产来源有多个方面，加上利益驱动等因素，实际上要做到产权清晰还很困难。从民办学校的财产来源看，至少有五个方面：一是举办者前期投入的货币资金；二是由政府直接资助的资金以及通过优惠政策形成的间接资金；三是由社会捐资投入的资金；四是由学生家长缴纳建校费形成的资金；五是由教师和管理者的投入。目前，各种途径来源的资金的归属不清，如果全部收归国家所有，将会打击民间资本投资办学的积极性；如果全部归个人所有，显然会造成产权不清，会造成资产流失。总之，产权主体不具体，产权责任不明，产权收益不明，属于产权不完整，将会给产权运作带来不利影响。

5.推行民办学校的所有权与经营权相分离的治理机制。这样做直接的好处是克服资本的寻利性和教育的公益性之间的矛盾。一般说来，资本的寻利性是资本的天然属性，也是正当和必要的，如果因为强调教育的公益性而去抑制资本的寻利性是不正确的。教育的公益性是因教育的存在而存在，并不会因为学校的营利性而影响其公益性。从理论上讲，二者并不矛盾，营利性是针对办学效率和办学结果而言的，只要办学目的是不以营利性为目的，在办学结果时出现了赢利是好事。但是在实际中，往往将营利性上升为办学目的，从而影响了教育的公益性。如果实行民办学校的所有权和经营权分离的治理机制，将大大克服资本的寻利性与教育的公益性之间的矛盾。

总之，为了促进民办教育的发展，我们应该做到：有法可依，落实现有明文法；有法必依，制定合理回报的操作方法，调解《民办教育促进法》与《税法》等法律法规之间的矛盾；有法必依，分别规制营利和非营利两种类型的民办教育；执法必严，有关政府管理部门要认真执行《民办教育促进法》；违法必究，制定违法必究的相关措施并构建相应的监督部门。

［参考文献］

［1］文东茅.论民办教育公益性与可营利性的非矛盾性［J］.北京大学教育评论，2004（1）.

［2］（美）巴泽尔.产权的经济分析［M］.费方域，译.上海：三联书店，2003.

［3］（美）科斯.制度、契约与组织［M］.刘刚，译.北京：经济科学出版社，2003.

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