高职院校单独招生政策的反思：江苏例证

摘要：高职院校单独招生政策已有10余年历史。在生源趋紧情景下，单独招生资格异化为生源获取的工具，高职院校之间构成了生源争夺的零和博弈。利益博弈使得教育主管部门逐步放开单独招生试点范围，最终背离了既定政策目标，造成政策的管制俘获。静态博弈分析发现，当预期招生收益大于寻租成本，不仅违规招生成为高职院校的必然策略，而且促成了高职与高中学校相互寻租中的串谋行为，造成政策失灵和社会福利损失。依据福利经济学，生源数量和质量的不均衡分配对整个高职教育是有效的资源配置方式，当前不宜因为招生机会公平而牺牲高职教育效率。为此提出适度扩大高职生源规模、坚守单独招生政策的目标诉求、慎重扩大单独招生试点范围、加大违规招生行为监管四点对策建议。

关键词：高职院校；单独招生；管制俘获；资源配置；博弈

从2005年上海3所民辦职业院校的单独招生改革到2007 年教育部批准 4 省 8 所国家示范性高职院校单独招生试点，高职单独招生政策从试点到推广已经有10余年时间。政策在引导普通高中毕业生合理分流、完善高等职业教育多元选拔录取机制等方面取得了积极成效，但也存在考核评价、权力监督等问题。[1]特别在生源趋紧背景下，单独招生逐步异化为高职院校的“生源争夺”，没有真正落实到人才培养和学生职业发展方面。随着单独招生政策试点范围扩大甚至全面放开的制度变迁，政策的负面效应愈加凸显，需要反思政策执行与政策目标的偏离。本文从利益博弈视角，结合江苏具体情况探讨这一政策存在的问题和相应的对策建议。

一、高职院校单独招生政策的利益博弈格局

高职院校单独招生是为了进一步拓宽优秀人才的升学渠道，择优选拔出在某些方面具有突出特长或综合素质优秀、适合高职院校相关专业学习的人才，由院校自主确定考试科目和考核办法，自主命题、组织考试和评卷，自主确定录取标准、制定录取规则，确定拟录取名单后直接报省级教育行政部门审批的人才录取模式。[2]高职单独招生类似于本科院校的自主招生，目的是改革“一考定终身”的高考制度，积极探索引导高中阶段毕业生向优质高职院校合理分流，使不同特质的考生自主选择高职教育。单独招生政策的改革涉及诸多利益主体，依据制度经济学理论，单独招生政策是一系列规则、程序和行为的道德伦理规范，其目的是约束追求福利或效用最大化的主体行为，使得主体能够在既定的制度和道德框架内彼此相互合作和相互对抗，构成利益博弈格局。

在高职院校单独招生政策利益博弈格局中，政府出台政策的初衷是改变单一的高考人才选拔制度，通过提前分流政策促使综合职业素养较高的学生进入优质高职院校，实现人才的多元化选拔，最终实现人才的优选优育。高职院校是单独招生政策的具体实施者，获得了人才选拔、评价和录用的自主权，在单独招生提前录取制度下，试点的院校成为政策的受惠者。高中是单独招生政策的执行者，接受高职院校人才推荐的委托，能够让部分学生绕开高考门槛提前推荐学生进入高职院校，也是政策的受惠者。学生是单独招生政策的实施对象，拥有自主选择大学阶段的学习和发展权利，对于偏科严重、职业素养突出的学生更有价值，同样是政策的受惠者。由此，相关利益主体可以在政策框架内追求整体利益的最大化，形成了多方受益的“非零和博弈”，可见政策出台具有社会福利效应。然而依据制度变迁理论，有限理性主体追求利益最大化的博弈演进，不仅可能产生道德风险和逆向选择，甚至可以造成既定规则、程序的改变，促使有效政策向无效政策变迁。

二、利益博弈过程中的管制俘获分析

（一）管制俘获的理论分析

尽管放松管制在20世纪80年代之后一度盛行，然而由于市场活动与社会行为的负外部性，不可预知的风险重新唤起人们对社会治理的认知；即使在与新自由主义放松管理的思潮斗争中，以公众健康、安全保障和环境保护等公共利益为目标的社会性管制也越来越强化，管制国家的兴起成为必然逻辑。[3]从这个意义上讲，高职院校单独招生需要由政府制订规范的报名方式、推荐资格、考评面试、择优录取、体检、上报审核、社会公布及相应的权力约束和监督机制。目前，各省教育考试院承担单独招生政策的政府主管部门，从政策的应然层面出台一系列规章，保证政策的公平、高效，追求公众利益的最大化。

然而，正如诺贝尔经济学奖获得者乔治·施蒂格勒的论断，公众利益是一个虚无的概念，政府管制者很有可能被管理对象俘获，使得其合意性难以为继，并且极有可能损害管制目标受益者的利益。[4]单独招生政策从应然层面上能够实现高职院校、高中和学生整体利益的最大化，然而由于博弈主体的有限理性和信息不对称，必然产生道德风险和逆向选择，导致社会福利的损失。特别在生源趋紧背景下，单独招生政策保证了试点院校能够优先获得生源，在现有按照在校学生数量拨付办学经费模式下，这意味着政策赋予了试点院校办学资源的优先攫取权；对高中学校而言，由于信息的不对称，学校可以“推劣不推优”，保证学习成绩较差的学生在不参加高考的情形下就可以获得大学阶段的教育机会，形成“劣币驱逐良币”；对学生而言，不仅其推荐权掌握在高中学校，而且由于相对不了解高职院校和相关专业，教师是其决策的关键影响人物，如果教师与高职院校形成串谋，则有可能损害学生的应有权利；对没有资格参加单独招生的高职院校而言，则会以“机会公平”理由积极争取扩大单独招生试点范围，借助单独招生加入生源争夺行列。由此，政策多方受益的预期效果可能发生根本性转变。特别在生源趋紧情景下，单独招生政策造成了高职院校生源争夺的零和博弈，劣势博弈处境的高校院校不仅会以“招生机会公平”理由要挟教育主管部门，而且会通过招生活动中的寻租获得生源，逐步改变单独招生政策并使政策符合其利益诉求，最终造成单独招生政策目标发生价值偏离，形成管制俘获。

（二）江苏单独招生政策的管制俘获分析

近年来，江苏在校学生的结构性变化给本省高职院校的招生带来了持续趋紧的压力，如图1所示。2006-2015年期间，小学在校学生呈现由高到低、再由低到高的数量变化，但由于江苏中考阶段中等专业学校和普通高中将近各50%的分流，中等专业学校在校学生数量呈现整体平稳、缓慢下降的趋势，而普通中学在校学生则快速下降，分别从2006年的471万下降至2015年的285万，平均每年下降4.4%。与此同时，江苏高等学校本专科在校学生却持续每年增加，从2006年的131万上升至2015年的172万，平均每年递增3.5%。一方面是供给侧生源的持续下降，另一方面是需求侧高校规模的持续扩大，造成了江苏高职院校招生压力的持续扩大。在这种情形下，拥有单独招生资格的高职院校等于拥有了提前招生的特权，可以率先获得部分生源，同时又享有与其他高职院校夏季招生的平等权利；没有单独招生资格的高职院校，尤其是民办高职院校更是感受到越来越严峻的招生压力，甚至将招生工作视作院校生存发展的第一要务，一方面千方百计甚至利用不正当手段招得生源，另一方面积极向教育主管部门争取扩大单独招生试点范围。2012年之前，拥有单独招生资格的是15所国家示范性（骨干）高职院校，在“机会公平”呼声压力下，2013-2016年持续扩大试点范围，分别为26所、34所、37所和45所，直至2017年首次全面放开单独招生，所有80余所高职院校均可单独招生。

生源趋紧下江苏单独招生试点院校的持续扩大产生了以下几方面的政策效应：一是激发一些原本没有单独招生资格的院校，特别是民办高职院校将招生视作生存和发展第一要务，背离了人才培养质量的根本；二是具有突出特长或综合素质优秀的学生难以真正进入优质高职院校，背离了“优生优育”的单独招生政策目标；三是高中学校减轻了高考升学压力，从起初“优生推荐”转向“差生优先推荐”，不仅拉大了高职与本科生源素质的差距，而且不利于高中教学质量的提高。至此，政府单独招生政策被高职院校、高中等监管对象俘获，难以达到政策出台时的预期监管目标，造成社会福利的损失。按照管制俘获分为立法俘获和代理俘获的划分，前者指管制政策制定在很大程度上体现了被管制者的利益，后者指管制者在管制過程中被其管制对象俘获。[5]显然，江苏的单独招生政策发生了代理俘获，最终导致政策无效或政策失灵。

三、单独招生政策放开后的博弈分析

由于代理俘获，为了兼顾更广泛高职院校的利益诉求，江苏省教育考试院于2017年全面放开单独招生政策，即省内高职（专科）院校均可申请参加提前单独招生。依据利益博弈视角，高职院校、高中学校和学生均是有限理性的参与人，且单独招生政策在每一年短时期保持严格的稳定性，博弈方只能在政策范围内选择对应策略，故选择一般收益矩阵进行静态博弈分析[6]，下文进行策略选择的博弈分析。

（一）高职院校招生违规行为博弈分析

在生源紧张情景下，所有高职院校单独招生的累计计划指标数量大于可能自愿参加高职单独招生的学生数，即学生数量可以出清。在此情境下，有些高职院校严格按照省教育考试院的规章制度规范招生，称为“合规招生”；有些则通过给予学生推荐回扣费等寻租手段获得生源，称为“违规招生”。显然，生源紧张情境下的院校之间的招生形成零和博弈，可设以下博弈条件：

（1）有两个有限理性且风险中性的参与者，分别是院校A和院校B。

（2）每个参与者有两种备选招生策略，分别是合规策略和违规策略。

（3）每种可能的策略组合下，参与院校的收益取决于参与双方的策略选择。

由此得出表1收益矩阵。如果两个参与院校都选择合规策略，针对某个参加高职单独招生的学生，都有50%的概率招到这一学生，假设招到这一学生随之带来的教育资源投入为τ，则两个院校各自的收益为τ/2。如果院校A选择合规策略，院校B选择违规策略，则院校B招到这一学生，院校A和院校B的收益分别为（0，τ-c），其中c为院校B的寻租成本，且τ>c。反之，院校A违规、院校B合规策略下，A、B两院校的收益分别为（τ-c，0）。如果双方都能够从违规策略下获得招生收益，则会带来“囚徒困境”，双方都预期对方会采取违规招生策略，那两院校都有可能采取违规策略，此时的收益均为τ/2-c。因此，（违规，违规）成为唯一的纳什均衡。

由此可见，生源趋紧情景下全面放开单独招生，造成了可能自愿参加高职单独招生的学生的全部出清，高职院校为了预期招生收益均有可能选择违规招生策略参与生源争夺；由于违规招生需要付出寻租成本c，因此政策造成了社会福利损失。

（二）高职院校违规招生下高中的策略选择

上文得出江苏单独招生政策全面放开后，违规招生将成为高职院校争夺生源的策略选择，然而是否能够通过寻租等违规手段真正获得生源，还取决于政策执行方的高中是否配合。如果高中配合高职院校，则彼此形成“串谋”，高中在获得高职院校违规付出时还收获“守信声誉”，可能为未来带来预期收益s；如果高中不配合高职院校，即收取了高职院校的寻租费用但不推荐学生，则会因“不守信誉”而牺牲未来预期收益s。表2是高中配合或不配合两种策略的博弈收益矩阵。当高中选择不配合策略时，高职院校的收益为-c，即付出了寻租成本但没有招来学生；由于高职院校进行了违规成本为c的招生却没有推荐学生，此策略下高中的收益为c-s。当高中选择配合策略时，高职院校的收益为τ-c，即付出了寻租成本但招来了学生；此策略下高中的收益为c+s。显然，在高职院校违规招生下，配合是高中的优先策略，此时高职院校同样能够获益τ-c，彼此受益极易形成“串谋”；相应地，不配合是高中的劣策略。

需要说明的是，此处高职院校的收益局限于推荐学生数量而获得的教育主管部门的下拔经费（公办高职院校）或学生上缴的学费（民办高职院校），没有考虑推荐学生质量因素。由于高院院校与高中在推荐学生质量上的信息不对称，高中可以通过逆向选择把“差生”优先推荐出去，直接负向影响高职的办学质量。

（三）严格惩戒对高职院校违规招生的影响

如果教育主管部门加大对高职院校违规招生行为的管制，并且发现一起查处一起，则可以有效控制招生中的寻租行为。假设发现寻租行为的概率为P，惩戒力度为N，形成如表3所示的博弈收益矩阵。如果院校均合规招生，则政策的福利效应最高，院校A和院校B的收益均为τ/2。如果两个院校中有一方选择违规招生策略，另一方选择合规招生策略，则违规一方的收益为τ-c-pN，合规一方则为0；这种情景下，如果τ-c-pN>0，即预期招生收益仍然大于违规成本，利益驱动下高职院校仍会选择违规招生策略。如果彼此同时选择违规策略，则双方收益为τ/2-c-pN。显然，当τ/2-c-pN<0时，高职院校不会选择同时违规招生策略，此时教育主管部门监管措施部分有效；当τ-c-pN<0时，（合规，合规）成为唯一的纳什均衡，监管措施完全有效。

四、结论与对策建议

（一）结论

高职院校单独招生政策有效的前提是生源充足，推荐学生无法出清，才有可能实现“优生优选、优生优育”。在生源趋紧情景下，按招生学生数量拨付经费的教育财政制度诱发了高职院校之间的生源抢夺，单独招生资格异化为提前获取资源的工具，由于高职院校和高中存在学生质量信息不对称，高中可以采用“推劣不推优”策略，形成推荐中的“劣币驱逐良币”。江苏的实例充分说明，在“招生机会公平”呼声压力下，教育主管部门会逐步放开单独招生试点范围，造成起初政策目标发生价值偏离，形成代理俘获。

进一步采用静态博弈分析单独招生政策全面放开后的利益主体的行为选择策略，如果预期招生收益大于寻租成本，则违规招生成为高职院校的必然策略，说明生源趋紧情景下的单独招生政策诱发了违规招生乱象，造成社会福利损失。更进一步，在高职院校违规招生下，配合成为高中的优先策略，由此加剧了高职院校与高中寻租中的串谋，造成更大程度的福利损失，甚至有损被推荐学生的利益。只有加大教育主管部门的惩戒力度和监管水平，使得预期招生收益小于违规成本，才能形成彼此“合规招生”的纳什均衡。

（二）对策建议

一是适度扩大高职生源规模。就江苏而言，中考学生基本实现了高中与中职（技校）各50%的分流，即将近一半的初中毕业生进入中职或技工学校，这些学生保留了五年制大专或高考的学业上升通道；另一半初中毕业生进入普通高中，通过高职或本科实现学业的进一步提升。生源的减少使得高职院校的招生空间受到挤压，在利益博弈下，管制对象出于自身利益逐步影响既定规则，使得公共政策在执行过程中逐步符合其本身利益，潜移默化地影响公共政策目标，最终形成管制俘获。由此，适度扩大高职生源规模，可以直接减轻高职的招生压力，间接消除单独招生政策管制俘获的诱因。

二是坚守单独招生政策公共利益的目标诉求。从制度经济学视角看，公共政策的目标是通过资源的合理配置达到社会福利的最大化。高职院校单独招生政策从起初制订就有明确的指导思想和调控目标，只是在执行过程中，由于具备单独招生资格和不具备单独招生资格院校之间的非均衡博弈，特别在“公平招生机会”的呼吁下，单独招生政策逐步偏离了政策既定的价值目标，形成了管制俘获，最终造成政策失灵和社会福利损失。因此，必须坚守单独招生政策公共利益的目标诉求，才能排除政策实施中的各种“噪声”，避免管制俘获。

三是慎重扩大高职院校单独招生政策试点范围。在生源充裕情景下，单独招生能够保持多方受益的“非零和博弈”；在生源趋紧情景下，由于教育经费和学生数量的硬挂钩，对于没有单独招生资格的高职院校而言，资格等同于攫取资源的特权。依据福利经济学，只要资源的边际社会净产量不相等，总能使得资源从某种用途的边际转移至其他用途的边际，从而使得资源的边际社会净产量增加，即资源的不均衡分配具有整体社会福利价值。[7]生源数量和质量偏向于具有单独招生资格的优质院校不均衡分配，对整个高职教育是有效的资源配置方式。在高职院校供给侧改革背景下，不能因为生源资源公平分配而牺牲高职教育的效率。因此，无论是生源趋紧还是生源充裕，均应慎重扩大高职院校单独招生政策试点范围。

四是加大对高职院校的违规招生行为的监管。静态博弈分析发现，高职院校为了预期招生收益均有可能选择违规招生策略参与生源争夺；而且在高职院校违规招生下，配合是高中的优先策略，不配合是高中的劣策略。高职院校违规招生与高中配合之间的串谋，不仅使得单独招生政策背离了既定的政策目标，而且造成社会福利损失。政府严格监管下高职院校违规招生行为的博弈发现，只要预期招生收益小于违规成本，合规招生达成纳什均衡。为此，教育主管部门一方面提高违规招生的发现概率，另一方面加大相应的惩戒力度，就能有效控制高职院校的违规招生行为。

参考文献：

[1]蓝洁，唐锡海.中国高职单独招生改革十年的回顾与检视[J].教育与职业，2015（12）：10-13.

[2]黄斌.高职院校单独招生考试改革的深度思考[J].黑龙江高教研究，2014（2）：114-116.

[3]Bryer A R.Understanding Regulation：Theory，Strategy，and Practice[J].Oup Catalogue，2011，10（2）：279-282.

[4]George J Stigler.TheCitizen and the State：Essays on Regulation[M].Chicago： University of Chicago Press，1975：181-207.

[5]Carpenter D.Detecting and measuring capture[M].Preventing Regulatory Capture： Special Interest Influence， and How to Limit It， ed.New York： Cambridge University Press， 2013：57-68.

[6]蔡瑞林，陳万明，张丽丽.农业转移人口市民化社会成本分担的博弈研究[J].华南农业大学学报（社会科学版），2015，14（2）：67-75.

[7]庇古，著.福利经济学（上）[J].金镝，译.华夏出版社，2013：108-112.

（责任编辑陈志萍）

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