高校要特别注重管理机制的改革

管理体制除了包括管理机构之外还包括管理思想、管理模式、运行机制以及人事制度、分配制度等方面，我们将后者简称为管理机制。我们在进行高校内部管理体制改革的时候不要只注重机关机构设置的改革，更要注重管理机制的改革。

一、高校管理状况的历史分析

建国后，我国高校的管理经历了一个机构数量从少到多，功能从大到小，管理从简到繁的过程。在分析、考察这个演变过程之后，我们不难发现机制在管理中起着非常重要的作用。

(一)在传统管理体制下，高等学校要把从工作环境到生活条件的各个方面都预备齐全，有一方面的工作就需要一方面的管理工作，这就从根本上奠定了中国高校管理机构庞大，’需要管理大量教育、科研以外内容的基本格局。与其他国家相比，中国的高校管理机构设置多而且权限大。

(二)过去法制不健全，规章制度不健全，许多人又崇尚人治，所以中国高校的管理实际上是以人治为主。在这种状况下不仅需要比较多的职能机构，也需要大量的管理人员。由于人治管理过多地依赖人的因素，因而也成为官本位的根源。

(三)建国初期一个“处”的功能具有比较大的综合性，但是到后来分工越来越细，处的功能越来越小。由于一项大的工作分由多个部门管理，管理烦琐，既容易政出多门，又使得处与处之间的协调工作量大大增加。于是处级之上的副校长除了需要做领导工作外，还要做协调工作，这就是我们常常调佩的“校长做处长的工作，处长做科长的工作”，其结果是处级机构增多导致校级领导增多。机制决定了机构的增加，而机构的增加又改变了管理的运行机制，并导致管理难度提高，管理水平下降。

(四)整个机关机构设置格局是在计划经济体制下形成的，高等学校从招生到分配，从专业设置到办学规模，从经费到编制，不仅全部置于国家的领导之下，而且也受国家的直接管理。在这种情况下，学校的机构设置和运行机制必然受国家机关机构设置和管理模式的制约与影响；与上级实行对口管理，设置相应的机构成为一种必然要遵守的原则。

(五)对管理与服务在性质上没有进行严格区分，或者有一些管理工作与服务性工作密切相关，不容易区分，或者虽然在功能上可以区分，由于二者关系比较密切，却不容易在机构上加以区分，由此导致一些服务机构成为管理机构。后来有的比较明显的服务性机构，且独立性又比较强，虽然已经从管理机构中分离出去，但有的机构还处于管理和服务交织在一起，造成或者一个管理机构领导着一个服务性机构，或者通过服务进行管理的状况。

(六)官本位的影响不仅使管理机构增加，也影响了管理的效率和水平。建国之后，所有的企事业单位(包括工厂、医院、学校等)都一一确定了它们的行政级别。机构决定了任职干部的级别，干部的级别又直接影响他们的待遇(如工资、住房等等)。领导要关心干部，于是就多设处级机构，或在一个处里多设副处长。一个机构一旦设了就很难再撤掉，一旦设了就要找工作干，由此必然导致管理复杂化。

二、要重视管理机制的改革

目前进行的高校内部管理体制改革，大家都比较注意压缩管理机构，将后勤服务性机构从管理机构中剥离出去，以及人事、分配制度方面的改革，并且都做了许多很有益的尝试。这里，我谈一点管理机制中的管理思想、管理模式、运行机制方面的改革问题。

(一)关于管理思想和管理模式的改革。我们现在的管理部门多多少少都存在过多过细的问题，事无巨细，都要审批，办事程序烦琐。管理机构到底应该管什么，到底应该怎样管，这就是管理思想和管理模式的问题，是管理中的一个大问题。在进行管理体制改革的时候，应该发动大家(不光是机关的管理人员，也包括其他教职员工)进行充分的讨论。比如下面这些问题我认为就很值得讨论。

1．宏观管理与微观管理。学校作为基层的单位，其机关能不能实行宏观管理?如果可以实行，那么应该采取什么模式，与政府的管理有什么异同?

2．过程管理与目标管理。目标管理无疑是比过程管理更超脱、省力的一种管理方式。学校哪些工作可以实行目标管理?如果实行，其目标应该如何确定?

3．集中管理与权力下放。在学校有了一定的办学自主权的情况下，学校是否可以将权力下放?如果可以，应该在什么条件下将哪些管理权限下放给学院(系)，权力下放之后应该如何管理?

4．制度化管理与人治管理。实行人治管理是造成机关臃肿、管理队伍庞大的重要原因，并由此导致办事效率低、管理水平低。人治容易产生个人说了算的官僚行为，容易发生渎职和腐败现象。国家要依法治国，学校也应该依法治校，就是实行制度化管理。把学校的办事规则及人们的行为准则固定起来形成制度，就是制度化。按照既定的规章制度去治理、管理学校的一切活动，就是制度管理。学校目前的管理距制度化管理还有哪些差距，怎样才能从根本上消除人治方式?

(二)认真规范各职能部门的职能范围和管理行为。一个机构有一种管理功能，一种功能只由一个机构来管理，这是机构设置和运行的基本原理。按照性质将全校的工作划分成若干类，减少各类之间在功能上的交叉、重复，剔出人为的和历史遗留下来的不合理因素，尽量使功能的组合更科学、合理，根据新的功能组合确定机构设置方案。

各部门对本单位的职责范围和管理行为应该规定得更为深入细致，必要时还要加以论证。在各部门提出自己的职责范围和管理行为准则并形成文字以后，学校应该组织专门人员予以研究确认。过去往往缺少这一步，以致于造成对本部门有利的事争着管，对自己无利的事不去管的现象。学校应该特别注意那些部门之间的交叉职能的划分是否清楚、明确，那些交叉的工作应该由谁做，各部门的工作职责是否与学校的大局相符等等。规范化后的职责范围(包括工作程序)应该以制度形式固定起来并向全校公布。

(三)机关机构改革要与教学、科研组织方式相协调。为了有利于促进学科发展，提高教学科研的整体实力水平，充分利用教育资源，在学校管理体制改革中，也要以学科建设为龙头，进行校内学院、系等教学、科研组织方式的改革。院、系的设置方式与学校的管理方式有着密切的关系，这二者必须协调一致，进行统筹考虑。比如学校实行小学院(或系)为主的组织方式，学校机关的管理是一种模式；如果实行大学院制，可能有一些管理权限会下放，所以学校的管理又是一种模式。

(四)加强制度化建设。“不成规矩无以成方圆”，要实行管理，必须有一定的依据，即使在人治管理的方式下也不能没有规章制度，要实行制度化管理更要加强制度建设。制度建设是学校最根本的建设之一，它包括制度和制度的运行机制两部分。

我们现在的规章制度有许多不如人意的地方，制度建设的程度还远不能适应实行制度化管理的要求。例如：(1)制度缺乏普遍性和一般适用性，经常遇到制度允许但却明显不合理或制度不允许却合理的情况，另外有时还针对某些特殊事项做特殊规定。(2)制度稳定性差，有时一个制度刚刚制定不久，就由于不符合现实情况而不能继续执行。除了有形势变化的原因之外，主要反映了制度本身的不成熟；该修订时又不及时，使制度落后于形势，．经常使用“补充规定”的方式进行修订，补充的次数多了，使原制度面目皆非；有时还有“口头”修订，更属不正常现象。(3)制度不严密，有漏洞，或者与全局利益不一致，或者与其他制度不协调。(4)许多制度可操作性差，量化程度低，造成执行上的困难。(5)在用语、用词上含混不清，甚至故意使用含混用语，故意留“活口”，留需要人解释的地方，如大量使用“一般”、“大体上”、“原则上”、“特殊情况下”等词语。(6)制度的执行对管理人员的依赖程度太高，常常出现某人不在就不能办理或者对同一件事不同管理人员有不同的处理结果的情况。

目前制度的运行也有许多不能令人满意的地方。许多人(包括管理人员和某些领导等)还未树立制度是最高意志、必须无条件执行的观念。有的领导者的意见可以凌驾于制度之上，以“授意”、“暗示”或者干脆“强加于人”的方式影响制度的执行。有的管理人员对制度随意解释，有的甚至歪曲子原意，在一些特殊人物、特殊事件上实行“变通”而破坏了制度的严肃性。一些人甚至为了个人的利益，采取各种方式希望得到制度上的“通融”。这些都是制度化建设中必须解决的地方。

只有既改革了管理机构，又改革了管理机制，我们的管理水平和办事效率才能得到真正的提高，我们的管理体制改革才能真正达到目的。

作者系吉林大学高教所所长、研究员

(长春 130023)

责任编辑：袁海军

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