南非学校与我国农村义务教育学校经费对比研究

摘   要：教育经费是学校组织机构运行的重要保障，充足的教育经费可以大大促进国家教育的发展。文章分析了南非学校与我国农村义务教育学校经费的演变过程及现状，并从资助内容、经费投入机制、国家财政支持、教育公平四个方面进行了对比分析，提出我国农村义务教育学校应从管理协调、财政法规、培训学习三个方面完善教育经费的使用。

关键词：教育经费   南非   农村义务教育学校

一、南非学校教育经费分析

在种族隔离时代末期，南非政府为了维护白人在教育方面的权利，将学校分为私立学校、公立学校、国家援助学校。三类学校所获教育补助金占学校总收入的比率分别是45%、50%、70%[1]，其余的学校资金来自学费和捐助。这一政策使得一些黑人贫困家庭学生因无法交付学费而失学。在废除种族隔离制度之后，为促进教育公平，南非政府采用“均衡分配制”对教育经费结构进行调整，通过全国各省收入及教育投入分配，促进各省教育經费的均衡。[2]

为了解决南非公立学校持续存在的入学困难及教育资源不均问题，1999年，南非政府通过了《国家学校经费规范和标准》。根据这一法规，南非教育部将各省的学校从最贫困到最不贫困划分为五个等级，并以此决定对学校人均经费的分配比例。一级学校和二级学校基础设施差、资源少，人均经费分配比率分别为35%和25%;三级学校人均经费分配比率水平居中，为20%;四级学校和五级学校物资充足，受国家资助相对较少，人均经费分配比率分别为15%和5%。南非教育部规定一级学校、二级学校及部分三级学校为免费学校，不允许其向学生收取费用，这使得国家资助能够照顾到贫困家庭。但是，免费学校学生享受的补贴不包括校服费、交通费和生活费，有些贫困家庭依然无力负担这部分支出。[3]

为了进一步防止贫困家庭学生因学费负担而无法接受学校教育，2003年1月，南非教育部出台《教育成本评审报告》，制定全国统一的生均经费拨款标准，以减轻贫困家庭学生的学费压力。2003年6月，南非政府展开相关行动计划，从2003年起针对20%的贫困生和3000所学校进行了经费投入。[4]

二、我国农村义务教育学校经费分析

从国家教育政策的角度分析，我国于1986年颁布《中国人民共和国义务教育法》，实施义务教育，保障适龄儿童、少年接受义务教育。该法律第四十四条规定，农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。2001年6月，中央政府决定将政府投资的统筹主体从原来的乡提升到县，同时中央和省级财政加大对农村义务教育的经费扶持力度[5]。2006年，国务院召开会议规定中央和地方分担项目，按照比例加大农村义务教育的财政投入，有步骤、有侧重的保障农村义务教育投入。为了保障义务教育的实施，减轻农民家庭的教育经费负担，真正体现义务教育的公共性，国家先后出台一系列政策：“两免一补”“一费制”和“义务教育全免费”。2001年，国家实施“两免一补”政策，规定中央财政负责对农村义务教育阶段贫困家庭学生提供免费教科书资金，省级财政负责安排减免学杂费资金，县级财政负责安排补助生活费资金。2004年秋季新学年开学，“一费制”得以实施，杂费、课本费和作业本费合并成“一费”，一次性向学生收取，除此之外不允许收取其他费用。2006年，“实施义务教育，不收学费、杂费”被写入《中华人民共和国义务教育法》。2015年，为了解决城乡义务教育经费保障机制有关政策不统一、经费可携带性不强、资源配置不够均衡、综合改革有待深化等问题，国务院发布了《关于进一步加强完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，该通知要求在整合农村义务教育经费保障机制和城市义务教育奖补政策的基础上，建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制。[6]

从教育经费保障责任主体角度分析，农村义务教育经费保障机制经历了三个阶段。第一阶段是1980-2000年，我国推行“地方负责，分级管理、以乡为主”的农村义务教育经费保障机制，责任主体是乡级政府;第二阶段是2001-2005年，我国实行地方负责，分级管理，以县为主的农村义务教育经费保障机制，责任主体上升到县级政府;第三阶段是2006年至今，我国实行“中央和地方分项目、按比例分担”的农村义务教育经费保障机制，责任主体拓展到了中央和省级政府。教育经费保障责任主体上移表明了通过加强中央集权对农村教育经费进行保障的趋势。

从国家财政拨款的角度分析，如图1所示，1996-2017年，我国农村中小学教育经费稳步增长。2006年，我国农村中小学教育经费支出占国家财政预算的比例下降，之后有小幅上升。总体上看，2006年后的农村中小学教育经费支出占比小于1997-2005年农村中小学教育经费支出占比。

三、对比分析

经费制度是体现学校管理水平的重要因素，并且影响着学校各项教育工作的开展和国家的教育发展方向。1994年以来，南非政府把提高全民教育水平纳入基本政策，促进建立统一、公平、高质量的国家教育体制，使所有公民能够公平地接受教育，改善不公平的教育条件，增强社会经济竞争力[7]。南非政府2015年颁布的《2019年行动计划：面向2030年学校教育》提出教育愿景及改革措施[8]。十九大报告提出，努力办好人民满意的教育，推动城乡义务教育一体化发展，努力让每个孩子都能享受到公平有质量的教育。这体现了我国政府对农村教育的重视和支持。南非学校和中国农村义务教育学校经费制度都是根据国情制定的，两国重视教育公平和教育质量，并在经费制度的实施中落实教育公平。下面主要从四个方面进行对比分析。

（一）资助内容

我国和南非都将一部分教育经费用于资助贫困家庭学生。对于农村贫困家庭学生，我国各个省的资助标准有细微差别，根据《湖北省农村义务教育阶段贫困家庭学生“两免一补”工作管理暂行办法》及《南非学校条例》，本文进行了如下对比（见表1）。

從资助对象方面进行对比分析。中国在资助对象界定方面，不完全以收入水平作为评判标准，而是综合考虑学生家庭的实际情况，重大疾病、父母离异、突发事件、特殊学生等因素也作为考察因素。南非则是依据家庭收入水平界定资助对象。由此可见，中国政府对资助对象的界定更为细致。

从申请流程方面进行对比分析。两国都有严格的流程和较长的周期，包括向学校提出申请、提交证明材料、审核、确定人选等。南非学校的申请流程是先由家长提出书面申请，学校收到申请后在21天内确定资助对象，我国农村义务教育学校根据资助对象的标准提供相应证明，公示资助学生名单不少于7天，享受“两免一补”资助的学生每学年评定一次。

从资助标准方面进行对比分析。南非实行不同程度的资助，分为全免费和部分免费，最贫困的家庭能得到政府更多的资助，体现了最大程度资助最贫困学生的理念。中国的资助标准则是由政府统一规定，符合资助标准的学生都能得到相同的资助补贴。

从资助权限方面进行对比分析。南非学校享有充分的裁决权，决定学生是免除还是减免学费。我国农村义务教育学校则依据规章管理要求确定资助人员，学校没有权力决定资助人选。因此，南非学校在资助权限上拥有更大的自主权。

（二）经费投入机制

2001年之前，我国农村义务教育资金投入主要由乡政府负担，乡政府经济基础薄弱，收入来源少，容易出现教育支持困难。2001年，农村义务教育资金投入主体由乡转向县，国家专门针对农村义务教育投入问题提出“两免一补”政策。2005年12月发布《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，提出逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立“中央和地方分项目、按比例分担”的农村义务教育经费保障机制[9]。南非政府于1996年颁布《南非学校条例》，1998年颁布《公立学校资金筹措准则和标准》。根据这两部法律，南非政府在分配一部分教育资金的基础上，再由其他来源的资金进行补充。学费收取金额由家长、教师、社区成员、学生组成的教育管理机构决定。

从较长一段时间来看，中国农村义务教育经费由乡县政府拨款，而有限的财力致使补助资金有时无法及时拨付到学校，同时学校教育经费管理体制不合理，存在事权和物权分离，缺乏相关的经费管理和监督机制[10]。南非学校让家长、学生、教师等参与学校经费投入管理，有利于监督管理经费的使用，促进学校经费投入管理民主化。南非政府认为学校应该为学校管理者提供有效的财务管理培训，满足学校需求，获得资源。[11]

（三）国家财政支持

从两国经济发展实力来看，中国是发展中国家，坚持走中国特色社会主义道路，引领社会主义新时代，经济建设更加稳健，国家更加富足;南非作为金砖国家，也具有较强的经济实力。自2006年以后，中国有步骤地实施了“中央和地方分项目、按照比例分担”的农村义务教育经费保障机制，农村义务教育经费短缺问题在许多地区得到了较大程度的缓解，教育资金投入总量也得以增加。但是在贫困县区尚未建立农村中小学校舍建设和危房改造资金的正常投入保障机制。南非在经费下达方面也存在一些问题。例如，资金延后问题，政府无法在学年开始时就划拨资金[12];教育经费不包括隐形教育成本和一些必要费用，贫困家庭难以负担[13]。综上，在义务教育阶段，中国和南非教育经费都由政府承担，我国在教育资金投入上还无法做到精准扶贫，南非教育资金投入量并不充足，影响到学校建设和发展。

（四）教育公平

中国和南非在教育经费投入上都存在不公平的问题。中国城乡间教育水平和质量差异显著，南非则存在种族间教育不公平。

我国农村学校教育资源欠缺，硬件设施不足。教育部前部长袁贵仁在中国特色社会主义和中国梦宣传教育系列报告会中指出了农村教育经费投入不足的问题，2011年，就生均公共财政预算事业费支出而言，普通小学农村与城市相差近700元，普通初中农村与城市相差近900元。[14]

根据南非教育部提交的报告，因不能及时缴纳学费，在申请入学的学生中有超过一半的学生未被学校录取[15]。2002年，南非教育权规划委员会指出，南非针对白人学校学生的支出比对黑人学校学生的支出高，针对白人学校和印第安人学校的生均公共资金投入分别高出黑人学校28%和38%。学费制度造成了学校资金的巨大差异，贫困学校的生均支出不到1023兰特，富裕学校的生均支出则达4178兰特。

（五）资助成效

从资助成效方面进行对比分析。在南非，学校除了收取学费以外，还有大量的教育附加费，包括教材费、考试费、特殊设备维修费等。《南非学校条例》规定，教育附加费不被列入申请减免范围，这在一定程度上加重了贫困学生的入学负担。国际调查也显示，南非政府的学费减免制度作用甚微。而我国的“两免一补”政策主要针对农村义务教育阶段贫困家庭学生，免除其杂费和书本费，补助寄宿生生活费，这可以在很大程度上减轻学生的负担，资助成效也更为显著。

四、对我国农村义务教育经费使用的启示

（一）协调分配管理权力，多主体参与管理

目前，我国在国务院领导下实行“中央和地方分项目、按比例分担”的农村义务教育经费保障机制，在坚持这一体制的前提下，可以让教师、家长和社区代表参与学校的民主决策，让有学校管理专业经验的人发挥作用，管理指导，组织设计。校长在学校管理中起着引领性作用，可着重发挥其作用，使教育经费公平合理使用。多主体协商确定资助对象，各个年级学生减免数量的比例，以及学校是否对特困生提供额外资助保障其完成学业等。

（二）加强政府财政支持，完善教育经费相关法律

鉴于我国农村义务教育学校资金紧缺问题，要推动国家教育整体发展，政府就要加大对农村义务教育的扶持力度，提高教育经费投入占比，使我国教育资金投入与经济发展同步增长。完善与教育经费相关的法律法规，使学校有法可依。目前，农村义务教育经费投入主要是由县政府负责，中央和省级政府应该承担相应责任，加大对县乡两级政府的扶持。2018年，我国实行农村义务教育经费保障新机制，表明了中央和地方共同推动农村义务教育经费改革走向民主化、法制化，有利于教育经费的科学使用。

（三）重视财务知识培训，合理开支学校经费

财务培训有助于学校管理者更加深入了解学费制度及其实施规则，从而根据学校的具体情況进行完善。农村义务教育学校管理人员需学习财务管理知识，提高专业技能。学校需根据具体情况安排经费支出，促进教育经费支出合理化、合法化和灵活化。

参考文献：

[1][3][11]陈红梅.南非学费制度的合宪性之辩及其启示[J].外国法制借鉴，2007（3）：138-144.

[2]DoE.Education in South Africa：Achievements Since 1994[M].Pretoria：Department of Education，South Africa，2001：16，18，19.

[4]DoE.Annual Report 2003-2004[M].Pretoria：Department of Education，South Africa，2004：109.

[5]刘乐山.中央和省级财政分摊农村义务教育经费的经济学思考[J].教育与经济，2004（4）：48-51.

[6]中华人民共和国中央人民政府.国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知[EB/OL].http：///zhengce/content/2015-11/28/content_10357.htm，2015-11-25.

[7]罗毅.南非教育的改革与发展[J].西亚非洲，2007（9）：17-22.

[8]王小栋.南非教育改革的探索和发展[J].世界教育信息，2017（4）：18-22.

[9]丁延庆，薛海平，王莉红.“农村义务教育经费保障新机制”改革效果初探[J].教育与经济，2008（4）：6-10.

[10]胡显伟.关于农村教育经费问题的调查与思考[J].辽宁教育研究，2000（1）：25-27.

[12]Raj Mestry，Tom Bisschoff. School FinancialManagement Explained（3rded）[M].CapeTown： Pearson Education South Africa，2009：121.

[13]Doe. Resouring and Costs of Education in Pubic Schools[M]. Pretoria： Review of the Fiancing，2003：84.

[14]谈彩虹，宋晨燕.新农村建设框架下农村教育公平现状及对策[J].经济研究刊，2014（18）：31-33.

[15]Raj Mestry.The Role of Governing Bodies in the Management of Financial Resoures in South African No-fee Public Schools[J].Educational Management Administration & Leadership， 2018， 46（3）：385-400.

编辑 朱婷婷

推荐访问： 南非 学校 经费 农村义务教育 我国

---