山区可持续发展的基本理论、欧洲经验及启示

摘 要：随着气候变化和生态环境退化等问题凸显，作为生态屏障和水源保护地的山区可持续发展日益受到关注，山区可持续发展理论也逐步成型。从国别或地区实践看，“欧盟2020战略”以及欧洲山区协会制定的“山地计划2020”所展现的欧洲山区可持续发展经验较为先进，其运用关系模型和可持续发展概况矩阵获取制定欧洲山区可持续发展战略所需政策依据的方法可资借鉴。在山区面积占国土面积近70%的中国，乡村振兴乃至国家的可持续发展，其重点和难点都在山区。借鉴欧盟经验，我国应在贯彻落实中共十九大报告提出的乡村振兴和城乡融合的新的农村政策指导下，及时研究制定山区和农村地区可持续发展战略。

关键词：山区发展；欧洲经验；可持续发展；乡村振兴

中图分类号：F301.24 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2018）04-0034-09

当今中国，山区可持续发展问题显得比以往任何时候都更为重要和緊迫。如果把农耕时代的中国描述为“乡土中国”[1]，把工业化、城镇化高歌猛进，而农业现代化滞后、农村相对衰落阶段的中国解读为“城乡中国”[2]，那么，一个永续发展和长治久安的中国，必将是“山区中国”。“山区中国”概念表达了中国多山的基本国情，传达出中国革命和建设依托山区，美丽中国、健康中国和平安中国依赖山区、扎根山区的深刻文化内涵。贯彻落实十九大报告“实施乡村振兴战略”“实施区域协调发展战略”的精神，其重心、难点和出路，无不指向山区：多山是我国基本国情，美丽中国、健康中国、永续发展和平安中国建设的潜力和空间在山区；彻底解决我国贫困问题，如期建成全面小康社会，通过乡村振兴“建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”，困难、重点都在山区；记住乡愁，保护中国传统村落、农耕文明、乡土文化和红色文化的根脉，主阵地在山区；遵循习近平总书记国家总体安全观构建中国特色国家安全体系，资源保障、战略屏障、疏散空间和战略后方都在山区。山区可持续发展如此重要，但相关研究相对薄弱。中国需要学习和借鉴域外经验，进一步加强山区发展的基本理论、现状、未来可持续发展的战略和政策研究。

一、山区可持续发展基本理论的演变、内容和框架

（一）山区可持续发展基本理论的演变

山区可持续发展的基本理论与人类社会和环境可持续发展理论的发展演变密切相关。从20世纪60年代开始，发达国家首先认识到（自然）资源的有限性以及以资源消耗为代价的发展模式的局限性。随后，1972年6月在瑞典首都斯德哥尔摩举行的联合国人类环境会议上，“可持续发展”的概念被首次提出。1987年，世界环境与发展委员会发表的报告《我们共同的未来》不仅正式使用了可持续发展概念，而且对其定义做出了比较系统的阐述。其中，可持续发展被定义为：“能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”[3]虽然该定义在世界范围内被广泛接受并产生了重大影响，但至今可持续发展仍然是一个非常有争议性的概念[4]。不同的学科领域和行业在应用可持续发展概念时也有不同的侧重点。

通读并综合1992年联合国环境与发展大会上通过的《21世纪议程：可持续发展行动计划》，2000年第55届联合国大会决议《联合国千年宣言》，2002年可持续发展问题世界首脑会议通过的《约翰内斯堡可持续发展宣言》，2012年联合国可持续发展大会通过的《我们期望的未来》，2015年9月25日第70届联合国大会会议决议通过的《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》等文件，我们可以发现：联合国及其相关各机构是推动世界范围内可持续发展的主力军，其在推动可持续发展方面表现出以下特征：

1.将可持续发展的抽象概念具体化为一系列可持续发展的具体目标。《21世纪议程》首先形成了可持续发展的总体行动目标，涵盖可持续发展战略、社会可持续发展、经济可持续发展、资源的合理利用与环境保护4个方面，为之后可持续发展目标体系的形成奠定了基础。特别是2000年为响应《联合国千年宣言》，联合国提出的千年发展目标（MDGs），以及2015年《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》中提出了17个可持续发展目标（SDGs）。而通过目标设定来实现可持续发展已成为全球治理的新手段[5]。

2.可持续发展的内容从侧重经济和社会的可持续发展，向促进经济、社会可持续发展与环境可持续发展融合的方向转变。联合国2000年提出的“千年发展目标”从本质上来看仍然主要是侧重经济和社会方面的可持续发展，而2015年“可持续发展目标”涵盖的17个方面的（共169个）具体目标已经努力将经济、社会与环境的可持续发展相融合。

3.可持续发展具体目标的设定由定性更加关注定量[6]，但总体上仍以定性目标的设定为主。同时，虽然联合国文件在多个可持续发展方面提出了具体的数量目标，但对各成员国并不具有法律约束力，各成员国家在制订本国可持续发展目标时仍具有一定的自由裁量空间[5]。

4.从一开始侧重关注发展中国家的可持续发展问题到关注全球范围、包括发达国家在内的可持续发展进程。在《21 世纪议程》、联合国千年发展目标、《可持续发展问题世界首脑会议执行计划》等文件中，主要关注的是发展中国家以及（最）不发达国家的可持续发展问题，尤其是在消除贫困、应对气候变化产生的不良影响、公共健康等方面，而在2015年《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》导言中，已经明确指出议程提出的17个方面的可持续发展目标顾及各国不同的国情、能力和发展程度，因而可以适用于所有国家。

（二）山区可持续发展的基本内容和框架

以上特征也反映在有关山区可持续发展议题上。综合上述国际文件，山区可持续发展的基本内容及国际框架，依其提出时间大体包括：（1）最早在国际社会引起关注的是作为全球环境和气候变化重要参与者和影响者的山区生态系统。比如在《21世纪议程》第13章“管理脆弱的生态系统：可持续的山区发展”中，主要关注的就是山区生态系统的可持续发展与（山区）流域的综合开发2个领域。（2）2002年《约翰内斯堡执行计划》第42段阐述了处理山区可持续发展问题所需的行动，同《21 世纪议程》第13章一起成为山区可持续发展的总体政策框架[7]。除了山区（山脉）生态系统问题外，该文件还提及了山区性别平等、山地经济发展、山地社区参与以及山地社区的贫困等方面所需的行动。这些可以看作是促进山区可持续发展的一系列具体目标，而且都是定性目标。（3）2012年《我们期望的未来》中（第五部分“行动框架和后续行动”A项“主题领域和跨部门问题”）专门对山区问题，包括山区生态系统，山区贫穷、粮食保障和营养，山区社会排斥和环境退化问题作了规定。更重要的是，该文件倡导各国政府将山区政策纳入国家可持续发展战略。这也成为部分国家及地区，包括下文重点讨论的欧盟地区促进山区可持续发展的基本方略。（4）2015年《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》采取了整合经济、社会与环境3个层面的可持续发展框架，包括对山地在内的地球自然资源的可持续管理被视作经济和社会发展的必备条件（第33段）。尽管该文件主要关注的是山地的生态价值（目标6.6是对与水资源有关的山地等生态系统的保护和恢复、目标15.4是对包括生物多样性在内的山地生态系统的保护），但毫无疑问，这份文件涉及山区经济、社会与环境3个方面的可持续发展政策。此后，各国（包括发展中国家和发达国家）或者地区的整体可持续发展战略都应将山区经济、社会与环境融合的可持续发展作为题中应有之义。

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