新时期党的群众工作制度创新的历史进程

[摘 要]群众工作是党的基础性、经常性、根本性工作，是党知民情、解民忧、化民怨、暖民心的基本途径。改革开放以来，党为加强同人民群众的联系，保持密切联系群众的优良传统作风，制定了一系列党内规章制度。十七届五中全会更是明确提出了“党的群众工作制度化”的战略任务和要求。梳理这些制度中关于“群众工作”的相关内容，对于把握当前党的群众工作制度创新的重点，理清党在不同历史时期、不同发展阶段做好群众工作的重心具有重要帮助。

[关键词]党的群众工作；制度创新；历史进程

[中图分类号] D252 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2013）01-0009-04

群众工作是党的基础性、经常性、根本性工作，是党知民情、解民忧、化民怨、暖民心的基本途径。改革开放以来，党为加强同人民群众的联系，保持密切联系群众的优良传统作风，制定了一系列党内规章制度。十七届五中全会更是明确提出了“党的群众工作制度化”的战略任务和要求。梳理这些制度中关于“群众工作”的相关内容，对于把握当前党的群众工作制度创新的重点，理清党在不同历史时期、不同发展阶段做好群众工作的重心具有重要帮助。

一、1978年-1989年：恢复党的群众工作制度时期

党的十一届三中全会以来，党重新恢复了密切联系群众的优良传统作风，继而推进了党的群众工作制度建设工作。

（一）恢复群众路线的优良传统和作风

邓小平在党的十一大闭幕词中明确要求：“我们一定要恢复和发扬毛主席为我们党树立的群众路线的优良传统和作风，真正相信和依靠群众，细心倾听群众呼声，关心群众疾苦，一刻也不脱离群众。我们有这样好的人民，这样好的党员和干部，他们勤劳勇敢，觉悟很高，非常关心国家大事，无限信任我们党。这是我们党战胜一切困难，在各方面夺取新的伟大胜利的最可靠的保障。”[1]

（二）恢复干部选拔中的群众监督制度

只有在干部选拔中贯彻群众路线，坚持群众公认，落实群众监督制度，才能确保选拔出来的党员领导干部得到群众认可、人民满意。1979年11月21日中共中央组织部《关于实行干部考核制度的意见》明确指出：“建立干部考核制度，对于实行群众对干部监督，防止我们的干部搞特殊化、脱离群众、做官当老爷的官僚主义，促使干部更好地为建设四化服务，有着极为深远的意义。”[2]并明确要求考核干部要实行领导和群众相结合的方法，把平时考察和定期考核结合起来，在考核过程中组织群众评议，实行民意投票。1980年2月29日通过的《关于党内政治生活的若干准则》也明确要求：“要在充分走群众路线的基础上，建立和完善对干部的考试、考核、奖惩、轮换、退休、罢免等一整套制度。通过实行这些制度，真正做到功过分明，赏罚分明，鼓励先进，激励后进。”[3]1986年1月28日发布的《中共中央关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》中同样明确规定选拔任用领导干部必须充分走群众路线。[4]

（三）恢复思想政治工作中的教育群众制度

改革开放初期，为纯洁广大党员和群众的思想，抵制资产阶级精神污染，1982年中共中央和国务院颁布《关于严禁进口、复制、销售、播放反动黄色下流录音录像制品的规定》，此后中央纪律检查委员会、公安部也出台了相关规定。这些规定指出：“近年来，海外各种录音录像制品（包括唱片、盒式有声录音带和录影带），通过多种渠道流入国内，其中有许多内容是黄色下流甚至反动的。这些录音录像制品的流传，严重地腐蚀着干部、群众特别是青年的思想，对我们社会主义精神文明的建设十分有害。”[5]在党的十二届二中全会上，邓小平旗帜鲜明地指出：“思想战线不能搞精神污染。精神污染的实质是散布形形色色的资产阶级和其他剥削阶级腐朽没落的思想，散布对于社会主义、共产主义事业和对于共产党领导的不信任情绪。”[6]同时要求党在建设社会主义物质文明的同时，不可放松对社会主义精神文明的建设，“不加强精神文明的建设，物质文明的建设也要受破坏，走弯路。”[7]党的十二届六中全会《关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》指出，“建设好的党风，思想教育很重要，制度建设也很重要。必须努力改革和完善党的组织制度和工作制度，严格执行党的纪律，建立和健全党内监督制度和人民监督制度，使各级领导干部得到有效的监督。”[8]

（四）恢复信访工作中的群众来信来访制度

人民群众的来信来访，是党联系群众，了解情况的一条重要渠道。1980年3月3日中共中央组织部《各级党委组织部门处理来信来访工作暂行条例》指出：“处理来信来访是一项经常性的政治任务。要形成制度，坚持下去。”[9]并明确反对信访工作人员对待人民群众存在的漠不关心、置之不理的官僚主义态度。1982年4月8日中共中央办公厅、国务院办公厅转发《党政机关信访工作暂行条例（草案）》，明确规定了做好信访工作的总体要求、领导和机构、原则和方法、信访工作人员守则。[10]1987年7月29日颁发的《中共中央纪律检查委员会关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》指出：“长期以来，党内形成了许多监督党员干部的好方法。例如，党的组织生活会制度，党员领导干部民主生活会制度，干部民主评议制度，干部鉴定制度，请示报告制度，群众来信来访制度，这些都是行之有效的监督方法。”[11]

二、1989年-2002年：建立党的群众工作制度时期

20世纪80年代末，随着改革开放的深入，一些资产阶级腐朽落后思想也乘机侵入中国，一些党性不强、宗旨意识薄弱的党员领导干部在商品经济浪潮中丧失了共产党人的本色，逐渐被侵蚀、腐化。党中央召开政治局会议，通过了《中共中央、国务院关于近期做几件群众关心的事的决定》，并于一年后制定了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》。2001年9月26日十五届六中全会通过《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，从制度上确保党的密切联系群众的优良传统作风。

（一）建立常委会委员基层工作联系点制度

党的十三届四中全会后，为了反对干部特权，发扬党的优良传统作风，特别是治理整顿人民群众普遍关心的七件大事，党出台严禁党员领导干部公款宴请、汽车配备、出国访问、违纪违法建私房和用公款超标准装修住房、用公费变相出国（境）旅游、厉行节约制止奢侈浪费行为、接受私营企业老板出资旅游等党内法规。[12]为确保党员领导干部真正了解基层情况、了解人民群众的所思所想、所急所盼，1989年中共中央发出《关于加强党的建设的通知》指出：“各级领导干部要牢固树立全心全意为人民服务的思想，经常深入实际，深入基层，深入群众，密切干群关系。要说真话，办实事，求实效，善于倾听不同意见，特别是批评意见。”[13]1996年4月5日中共中央印发的《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》规定：“党的地方各级委员会委员，必须密切联系群众，经常深入基层调查研究。常委会委员应坚持基层工作联系点制度。”[14]

（二）建立基层党组织联系群众制度

综合分析党的十四大党章规定的基层党组织的八条基本任务，即维护和实现党的领导、做好党的群众工作、加强基层党组织自身建设等三个部分。其中，“密切联系群众，经常了解群众对党员、党的工作的批评和意见，维护群众的正当权利和利益，做好群众的思想政治工作”[15]是基层党组织做好群众工作的最直接反映。

党为各类基层党组织做好群众工作明确了职责：街道党组织必须“密切联系群众，反映群众的意见和要求，做好群众工作，搞好各项服务。”[16]国有企业党组织必须“组织和发动党员发挥先锋模范作用，做好群众工作，动员职工完成各项任务。”[17]“困难企业和实行兼并破产企业的党组织尤其要深入细致地做好群众工作。”[18]实施关闭、破产国有企业党组织必须“指导企业工会、共青团等群众组织充分发挥各自的作用，做好群众工作。”[19]“社会团体是党的工作和群众工作的重要阵地。”[20]个体和私营等非公有制经济组织的党组织“必须把关心和维护职工合法权益作为非公有制企业党组织的一项重要工作。密切联系群众，做好群众工作，不断增强党组织在职工中的影响力和凝聚力。”[21]1996年9月3日中共中央制定的《关于加强街道党的建设工作的意见》要求：“街道党委应建立健全党委议事规则、中心组学习、民主生活会、廉洁勤政和联系群众等制度，并认真付诸实施。”[22]2000年6月30日制定的《关于加强和改进科研院所党的建设工作的意见》也明确规定：科研院所党的领导班子要“认真贯彻执行民主集中制原则，建立健全党委议事规则、中心组理论学习、民主生活会、廉洁自律和联系群众等制度。”[23]2001年党的十五届六中全会通过《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，要求“党政领导机关要坚持群众接待日制度，领导干部要亲自处理来信来访。坚持领导机关干部到基层特别是贫困地区锻炼和帮助工作的制度。通过深化改革，进一步解决因机构重叠、职能交叉而造成的推诿扯皮、效率低下等问题。提高直接面对群众的基层单位和各级领导机关的服务质量。”[24]

（三）建立群众参与的民主决策制度

民主决策，是党的路线方针政策化为群众运动的最关键一环，1994年党的十四届四中全会通过《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》，要求建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制，逐步完善民主科学决策制度。“要倾听各方面的意见，包括反对的意见。党的上级组织作出同下级组织有关的重要决定，要听取下级组织的意见。”[25]1996年4月5日中共中央《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》再次重申了这一制度。

（四）建立群众维权的部门联系会议制度

1996年11月6日中共中央办公厅《老干部信访工作暂行规定》指出：“老干部信访工作是各级党委组织部门、老干部部门掌握贯彻落实党和国家关于老干部方针政策情况的一条重要渠道，是党的组织部门联系老干部的桥梁，是提高老干部工作信息的一个重要来源。”[26]2000年12月25日中共中央组织部制定的《关于加强组织部门干部监督工作若干意见（试行）》指出：“坚持和完善组织部门与执纪执法机关和审计、信访等有关部门的联系会议制度。联系会议每半年召开一次，必要时可随时召开，就群众反映和组织上调查处理的有关领导干部和干部选拔任用工作等方面的问题，互通情况，交流信息，研究对策。”[27]2002年7月14日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》指出：“各地、各有关部门特别是信访、民政、司法行政部门一定要尊重农民群众的申诉权、信访权，高度重视并正确对待群众的来信来访，切实有效地解决农民群众反映的问题，依法维护农民群众的民主权利。”[28]

三、2002年至今：健全党的群众工作制度时期

党的十六大报告指出，要认真研究我国社会生活的新变化和群众工作的新特点，把加强和改进群众工作贯彻到党的建设和政权建设的各项工作中去。党的十六届四中全会提出加强党的执政能力建设的重大课题，要求全党要“坚持党的群众路线，加强和改进新形势下的群众工作。加强马克思主义群众观点和党的群众路线的宣传教育，改进群众工作，密切党群、干群关系。”[29]以胡锦涛同志为总书记的党中央领导集体提出的“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的执政理念和正确处理人民内部矛盾的新要求，成为新时期党的群众工作的重要指导思想。这一时期党的群众工作制度逐渐健全。

（一）健全党和政府主导的维护群众权益机制

加强农村基层党组织建设，推进农村基层党组织群众工作，是深化农村改革、发展农村经济、增加农民收入、维护农村稳定的重要举措。2003年，党中央为贯彻落实十六大精神，把“三个代表”重要思想进一步贯彻落实到农村党的建设的经常性工作中去，在农村深入开展了以创建“五个好”村党组织、“五个好”乡镇党委和农村基层组织建设先进县（市）为内容的“三级联创”活动。“五个好”的最后落脚点即是农民群众反映好。“基层干部尊重农民，爱护农民，诚心诚意为农民群众办实事；工作措施符合群众意愿，工作作风和工作实绩得到群众满意，党群干群关系密切，党组织得到群众拥护。”[30]

街道、社区党建工作，是党的基层组织建设的重要组成部分。2004年10月4日，中共中央办公厅转发了中共中央组织部《关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》，明确要求街道、社区党的建设要实现“五个好”的目标要求，并明确规定了街道党（工）委、社区党支部（总支、党委）都负有联系群众、服务群众、宣传群众、教育群众，反映群众的意见和要求，化解社会矛盾，维护社会稳定的重要职责。[31]党的十七届四中全会要求，要健全党和政府主导的维护群众权益机制。基层党员干部要抓好党建工作，更要认真解决好群众反映强烈的教育医疗、食品药品安全、企业改制、征地拆迁、涉农利益等方面的突出问题，引导群众依法表达合理诉求，切实维护群众权益。

（二）健全群众组织联系服务群众制度

1989年底《中共中央关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》就已明确要求：“工会、共青团、妇联应密切同广大群众的联系，倾听群众的呼声，关心群众的疾苦，维护群众的合法权益，尽力解决群众的困难。同时，要在实际工作中引导职工、青年、妇女自觉做到个人利益服从国家利益，局部利益服从整体利益、眼前利益服从长远利益。这样工会、共青团、妇联才会具有强大的凝聚力和吸引力，才能更好地调动广大群众的积极性。”[32]党的十七届四中全会更加明确要求“加强和改进党的群众工作，充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体联系和服务群众作用。”[33]

（三）健全信访工作联席会议制度

信访工作是党密切联系群众的桥梁和纽带。2007年3月10日中共中央、国务院印发的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》指出：“信访工作作为党的群众工作的重要组成部分，是党和政府联系群众的桥梁、倾听群众呼声的窗口、体察群众疾苦的重要途径，在正确处理人民内部矛盾、维护社会和谐稳定、加强党风廉政建设和反腐败斗争中发挥着重要作用。”[34]并明确要求各级党委、政府“要高度重视信访部门领导班子和干部队伍建设，配齐配强领导力量，优化班子结构，努力培养造就一支政治坚定、纪律严明、办事公道、作风优良、熟悉法律法规和政策、拥有丰富群众工作经验、具备较强社会管理能力的信访干部队伍。”[35]2005年2月1日中共中央纪委办公厅《关于依纪依法规范纪检监察信访举报工作的若干意见》要求“坚持注重制度建设的原则，建立健全法规制度，把信访举报工作纳入制度化、规范化轨道”，要完善信访举报受理制度、完善来信处理制度、建立健全来访接待制度、健全举报电话处理制度这四项主要制度。[36]党的十七届四中全会明确要求健全信访联席会议制度，党员领导干部要拓宽社情民意反映渠道，加强和改进信访工作，坚持领导干部定期下访、定期接访、及时阅处群众来信，注重分析网络舆情。这使得信访工作成为党的群众工作的重要载体。

（四）健全各地区各部门群众工作制度

在党中央的领导下，各地区各部门积极探索做好群众工作的制度创新。如江苏省淮安市从2003年起，在全市农村普遍建立“党群议事会”制度和“阳光议事六步法”，并于2005年进一步规范。[37]2003年以来四川省高县立足从机制和制度入手，建立了以党委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众的“三联”制度。[38]2005年年初中共上海市杨浦区委推出“一线工作法”，其基本内容是：“知民情，情况了解在一线；解民忧，问题解决在一线；暖民心，感情融合在一线；听民意，民主决策在一线。”[39]湖南衡阳市石鼓区落实市委组织部《关于乡镇干部进村入户、联系群众十条规定》，建立了奖惩、保障、督查、评价四项制度。[40]

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[39]袁昌义，缪宇音.一线工作法：构建和谐党群干群关系的制度安排[J].党政论坛，2008（7）.

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http：///node/23866，2010-10-27/2012-04-07.

作者单位：广东省东莞市社会科学院

■ 特约编辑：胡中良

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