处置群体性事件的困境与出路

[摘要]对于群体性事件，人们常常从政治属性和法律属性两种视角进行认知，两者追求的内在价值虽然一致，但因着眼点和实现的途径不同，作为国家公权力的警察权在处置群体性事件的过程中常常陷入困境。政治手段与法律手段并用有一定的现实合理性。但就警察权的配置和运行而言，处置群体性事件的方式最终应归入法治轨道。

[关键词]群体性事件； 警察权运用； 困境与出路

[中图分类号]C913．9[文献标识码]A[文章编号]1007-5801(2007)01-0090-05

群体性事件是多种原因引发的社会冲突的表现，是正常的社会争端解决机制难以奏效的情况下发生的一种集体越轨行为。群体性事件的本质是利益冲突，但其表现形式却严重地影响了社会稳定。维护社会稳定是公安机关的基本职责，是公安工作的重中之重。但是，群体性事件所具有的特殊性和复杂性及其相应的制度环境对公安机关有效执法提出了严峻的挑战。这必然要求将公安机关处置群体性事件所承担职责的理论与实践的探讨，引入到科学的逻辑前提下来。

一、政治属性与法律属性：处置群体性事件的认知前提

群体性事件首先是一个政治概念。中共中央办公厅2004年制定的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》(以下简称《工作意见》)，开篇便强调了颁发《工作意见》的目的是“为了积极预防和妥善处理由人民内部矛盾引发的群体性事件”。群体性事件首先定性为人民内部矛盾，即“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”。这个判断紧紧围绕建设“和谐社会”的总体目标，对群体性事件做出了科学的定性。对人民内部矛盾，不能用解决敌我矛盾的方法，而只能用民主的、说服教育的方法去解决。这是社会主义初级阶段解决人民内部矛盾的基本出发点。群体性事件的积极预防和妥善处置的相关措施就是在这个前提下展开的。

群体性事件同时也是一个法律概念，包含诸多法律要素。既为“事件”，表明它有复杂的诱发因素、激烈的发生过程及严重的社会后果。从法律角度看，不论群体性事件的原因如何，只要法律所保护的社会关系受到侵害，即属违法或犯罪行为。因此，《工作意见》在限定公安机关的职责时特别指出：“根据党委、政府的决定，在处置群体性事件时，依法采取相应的强制措施，控制局势，平息事态，恢复正常秩序：对群体性事件中违法犯罪人员以及插手群体性事件的敌对分子，依法打击处理”。社会主义法治是以确认和保障社会主义生产关系，维护、巩固和发展社会主义制度为根本任务和历史使命的。一切扰乱和破坏社会主义经济和社会秩序的违法犯罪活动都必须受到法律制裁。显然，群体性事件的处置又必须通过法律的手段，在法治的框架下解决。

对同一事物的认知贯以政治的和法律的两种视角，这是富有理性的做法。但在实践中，这两种不同的视角及相应的控制手段存在较大的差异，两者并用时有时甚至相互抵牾。从政治的角度看，群体性事件是转型时期社会各种矛盾凸显、激化和冲突的表现，是多种因素共同作用的结果。即使其表达行为过当，为避免矛盾激化，在处置方法上仍倾向于轻责。但从法律角度看，只要群体性事件侵害了法律所保护的社会关系，就应违法必究，罚当其罪；责任的承担应根据行为对法律体系所保护的社会关系的侵害程度来确定。

二、为与不为：处置群体性事件中的两难选择

群体性事件的政治属性及法律属性认知，尽管内在的根本价值并无不同，但因两者着眼点和实现的途径存在差异，常常导致警察权的配置和运行陷入困境。

(一)定位模糊：警察权的运行受限

群体性事件含有明显的政治考量因素。如“现场不抓人、不进村抓人”等做法便是针对群体性事件具体执法的一种政治性的引导和规范。为使此类执法更为顺畅，《工作意见》对公安机关处置群体性事件的职责做了专门规定。归纳起来主要有：收集、研判不稳定事端和群体性事件动态信息，及时做好防范、化解和处置工作：维护群体性事件现场治安秩序、交通秩序，保护党政机关等重点部位及现场工作人员的人身安全，搜集并固定现场违法犯罪行为的证据；依法采取相应的强制措施，控制局势，对群体性事件中违法犯罪的人员以及插手群体性事件的敌对分子，依法打击处理。可以看出，在《工作意见》这一专门规定中，公安机关处置群体性事件的职责主要是预备阶段时情报收集和情况通报、事件发生后控制事态和维持秩序，以及事件结束后追究有关人员法律责任。

群体性事件目前还没有专门的法律规范。公安部从部门的角度曾认为“群体性事件”是“群体性治安事件”^①。从法律角度看，任何一个群体性事件都可能有“治安案件”之实，或者它本身就是一个“治安事件”。我国现行法律赋予警察权的具体权限概括起来有：预防、制止和侦查犯罪活动；维护社会治安，负责有关社会治安的各项行政管理工作；对被判处轻刑和监外执行的罪犯执行刑罚，对缓刑、假释的罪犯实行监督、考察；指导和监督社区安全防范；履行法律法规赋予的其他职责等。

一方面是政策性的专门授权，规定了公安机关在群体性事件中的具体权限和程序，这有利于警察权的正确运行并划定了公安机关承担责任的边界；另一方面是法律性的普遍授权，注重于制止和惩治所有的违法犯罪行为。由于这两种授权方式和规定的存在，公安机关在处置具体的群体性事件中，适用权限的遵从自然存在孰重孰轻、孰主孰次、孰先孰后的判断难题。执法者对不同权限依据的遵从，容易产生职权定位的困惑而陷入两难境地：“为”还是“不为”?有时依据法律当为之事，却被从政治角度视为不当为，出现当为而不为，不当为而为之的困惑局面。尤为严重的是，在某些情形下，无论警察“为”还是“不为”都要承担责任^②。

(二)职责不当：警察权的绩效不足

群体性事件本身意味着对法律和统治秩序的尊严与权威的破坏，而维护社会稳定、法律秩序是警察权的题中应有之义。因此。动用警察权解决社会冲突和处置群体性事件的过程，在本质上体现为法律和统治秩序的尊严和权威的回复过程——这种尊严和权威的回复更主要是通过对冲突主体漠视和亵渎法律或统治秩序的行为做出必要和恰当的制裁而得到体现的。在处置群体性事件中，警察的主要角色应当是现场秩序的控制者和相关人员责任的追究者。但一些地方不适当地要求公安机关与群体性事件的主体进行谈判，以化解深层次的社会矛盾，这事实上超出了警察权的权限。

一些地方要求公安机关必须深入开展矛盾纠纷的大排查、大调处，最大限度地把不稳定因素解决在当地，解决在基层，解决在萌芽状态。对公安机关提出

这种要求是可以理解的，但实际做法值得商榷。因为我国现有的各项纠纷解决制度，涉及到人民调解委员会、居民委员会、村民委员会、治安保卫委员会、街道办事处、人民法院、法律服务机构等方方面面，而公安机关的调解仅仅是众多手段中的一种。对公安机关来说，建立预警机制、收集分析情报、及时向党政领导汇报、与有关部门沟通、加强群体性事件的预防是必要的，但不能将矛盾纠纷排查调处作为公安工作的基本职责。另外，有的地方将公安机关作为化解冲突的主导者，代表政府出面与群体事件主体进行谈判，或者要求公安机关彻底解决群众的诉求，化解深层次的矛盾，这一做法更不合理。从近几年发生的群体性事件看，起因直接与公安工作和警务活动失误或不当相关的不多。因此，处置群体性事件时，不能将公安机关定位为包揽一切纠纷的仲裁者：具体的矛盾冲突应当由相关的职能部门来解决，公安机关主要应通过有关途径提请和配合相关部门做好矛盾的疏导化解工作^①。

(三)程序缺失：警察权的合法性不明

程序是国家与公民个人之间的纽带，法治的程度可以用国家与人民共同服从程序的状态作为标尺来衡量。经过程序而做出的决策被赋予既定力，而人们一旦遵从程序，那么就很难抗拒程序所带来的后果，除非程序的进行明显不公正。目前我国处置群体性事件缺乏专门的法律程序，主要表现在事件启动程序、具体控制程序上。程序的缺失与政治性视角有较大关联，过分强调政治性处置方式容易忽视程序问题，使群体性事件的处置工作难以在法律的规制下顺利进行。

事件的启动程序涉及到由谁决策。启动处置群体性事件，涉及到事件属性判断、危急程度判断及警力配置等一系列问题。处置群体性事件程序的决定主体在各地并不统一，有的是当地公安机关负责人，有的是政法委、党委常委或党政一把手。根据最新规定，党委、政府的最高领导为总指挥长，他们有权根据汇报做出决定确定是否属于群体性事件，是否出动处置性警力和警力规模，是否采取强制措施等问题。这样做的优势是：领导力量权威大，综合力强；满足诉求的回应性快，针对性强。存在的问题是：这种状况表明，事件启动程序属于政治性决策而非法律性技术，处置过程中就警力的配置及力度来说，或因事件性质判断时间耽搁，或因总指挥到位迟缓，或因现场情势复杂、冲突手段多变、决策主体法律知识性障碍，导致警察权的运用落后于事件发展。警察权滞后实际是警察权权威的一种损伤，而警察权权威损伤后越轨者藐视政府权威的心理会进一步放大，破坏社会秩序的行为可能会有恃无恐地进一步升级。另外，启动程序的表达方式也应明确。其中，启动审批程序的公文式、书面化至关重要。原因就是“公文式”便于辨识和确认责任。书面化的行政令状是对政府采取强制措施的合法性或正当性的有效维护。我们建议以行政令状的方式启动处置群体性事件程序。即便在紧急情况下，也可以采取电子令状(如上级发出的电子信息令)等方式进行审批以解决缓不救急的问题，以此明晰责任并保证调动警力符合比例性原则^②。

群体性事件的控制程序主要涉及警察强制措施、警械以及武器使用等问题。一般说来，法律为警察强制措施、警械以及武器使用设定了必要的界限，在这个界限内法律赋予警察必要的自由裁量权，只要其手段并非严重违背必要性原则，其措施均视为合理。我国对公安机关处置群体性事件的警察强制措施、警械以及武器使用也设定了必要的界限。有关规定授权公安机关根据现场情况可依法采取相应的强制性措施，使用必要的警械。如责令离开。强行驱散，强行带离现场，交通管制等。与此同时，我们也为警察的自由裁量权设定了底线。如绝对不能因公安机关自身的原因引发群体性事件；绝对不能因处置不当扩大事态：绝对不能使用杀伤性武器：绝对不能造成流血死人事件等。处置群体性事件的警察自由裁量权的“必要界限”和“底线设定”十分重要，但两者存在的一个共同问题是：没有详细的法律程序来指引警察权在什么样的情况下须(或不准)采取什么样的措施。实践中，更倾向“冷处理”或“柔处理”一类的政治性方式来控制。但这种方式并不都能解决问题。因为群体性事件可能对整个社会秩序造成严重的破坏，公安机关要恢复正常的社会秩序就难免与群体事件的主体发生激烈的对抗。况且。群体性事件种类广泛，其中有的是民众企图趁机利用不正当渠道来实现无理的诉求，也有少数不法分子企图借暴力手段达到非法目的。“底线设定”并非绝对。事件性质转变后，断然措施也须随之而出。但程序一旦缺失，控制过程中的各种手段难以按警察权运行的比例性原则一一展开；更有甚者，在两种不同性质事件的转换中，断然措施的合法性也极易受到人们的质疑，有时执法者自身亦感到茫然无措。同时，程序缺失还直接造成判断警察行为合法性的标准不明确，这常使我国公安机关负责人(无论是决策者还是现场主要指挥人员)在处置群体性事件时均面临着巨大的责任风险。

三、整合与重构：处置群体性事件的法治视野

我国正处于社会转型时期，在多方面条件的制约下，无论是制度改革还是程序操作，都只能是相对合理，不能企求尽善尽美。如果不注意实际条件和多种复杂因素的制约去追求理性化，不仅难以奏效，而且还可能因为破坏了既成的有序状态而使情况更糟。群众习惯于以非法律的手段解决其诉求，一方面是长期的政治文化浸润的结果，另一方面也是法律疏漏未能提供解决社会冲突的有效手段以及司法权威不足所致。在此意义上，贯以群体性事件政治属性的视角，倚重以政治手段处置群体性事件具有一定的现实合理性，但从长远看，应当将处置群体性事件纳入法治视野。这既是法治建设的必然要求，也是处置群体性事件中，警察权从根本上摆脱困境达至科学配置和有效运行的最终出路。为此，目前我们至少应形成以下共识，并在此基础上努力改进我们的工作。

第一，群体性事件是我国现代化进程中的产物，是源于利益纷争的激烈的社会冲突。在这些利益冲突中，弱势方的利益诉求具有一定的正当性。由于我国尚未构建起与法治社会相适应的司法独立体制。实践中司法权难以化解深层次的社会矛盾，在正常的渠道未能获取公众足够的信任时，人们选择了不正当的集体越轨行为。但是，不少群体性事件本身具有较强的反社会性。群体性事件的本质是利益矛盾，但其利益诉求的表达方式多数为非规范的政治参与方式。表现为激烈的社会冲突。任何社会冲突都意味着对现实法律统治秩序的一种漠视，因此无论冲突主体的主观责任如何，冲突本身内含着反社会性，部分群体利益的实现方式严重影响了社会总体利益及长远利益，与法的秩序价值相冲突。

第二，就目前的情况看，处置群体性事件仍然要政治手段与法律手段并用。这种情况在较长时间内还将存在。但必须认识到，此举即便必要，两者的运用重点仍应当不同。政治性手段应主要运用于事件

的前期，通过它建立健全社会利益协调机制和社会稳定的预警机制。对社会各领域可能引发群体性事件的社会矛盾纠纷进行排查调处，发现问题并妥善解决，从源头上防范涉及群众切身利益的群体性事件发生。必要时，可通过专门的机构或赋予某些机构特别职能，进行社会矛盾纠纷排查调处的专门追踪工作，防患于未然。一旦发现某些矛盾开始激化，各级党委和政府应高度重视，组织力量及时进行调解，发挥政治手段灵活、针对性强等诸多优点，确保大多数社会纠纷化解在基层，消除在萌芽状态^①。

第三，群体性事件实质上是一种特殊的治安事件。群体性事件一旦发生，从隐性变为显性，就应将其纳入法治的视野，以法律视角进行审视。完备的法律体系是运用法律手段处置事件的基本前提。这方面，我们存在较多的空白。目前，我们处置群体性事件的规范多为政策性指引。政策是对法律的一种补充，是法律创制未及情况的一种政治性的应然手段，但其权威性及约束力不及法律。另外，群体性事件的行为极其复杂，我们有必要对现有的各种处置规范和政策指引进行整合与重构，在已有相关法律的基础上出台处置群体性事件的专门性法律或法规。

第四，处置群体性事件应尽量减少法律问题的泛政治化。首先要在法治的轨道上开放和增加利益诉求表达的通道，合法的通道是社会的“减震器”。利益诉求表达的法治通道过窄或不畅，容易促使诉求主体选择非法通道来解决争端。我们现有的一些法律法规已经提供了一定的通道，但还很不够。其次是要引导利益诉求主体通过司法程序进行救济。尽管通过司法途径来解决社会冲突存在时滞，但法律的权威性和公正性可以使利益诉求得到充分的表达，使各个利益主体的利益分配得到公平的裁决。若应当通过司法程序解决的冲突改用政治的或其他手段去解决的话，事件冲突的短暂平息换来的可能是法的价值的长期贬损。

第五，公安机关处置群体性事件的具体执法活动应当坚持法律至上的基本原则。政治手段尽管具有灵活性、针对性强等优点，但又存在抽象性和稳定性不足的缺点。尤其是处置群体性事件中，在一些具体问题上，政治手段可能因为原则性过强而缺乏可操作性。因此，规范警察权具体运行的主要因素是法律，规范的标准也主要是法律标准。如果法律未能明确提供具体的标准，在法律不禁止的前提下，我们可以制定相应的政策加以补充。但这种补充不能与法律相冲突——政治原则可以也应当体现在法律制度之中。对群体性事件，警察权运行的基本原则。应当是对群众正当权益的诉求及合理的表达方式加以保护，但对其越轨行为及反社会性表达方式应当依法遏制与打击。对事件总体性质的政治性宽容。不能干扰和替代对事件具体违法行为的法律性惩罚。

第六，我国正在走向法治社会，在宪政体制下重塑警察权是理所当然之事，因此要求公安机关在处理群体性事件中扮演“超级警察”或“超级保姆”的角色是不现实的。要建立起警察权运用和监督的科学机制。一方面，应严格执法，加强监督，防止警察滥用自由裁量权；另一方面，警察权运用中，在坚持强制措施遵循法律保留原则、比例性原则及司法审查原则等多种约束性原则的前提下，人民警察执法应享有较大的身份豁免权。

(责任编辑　陈　羽)

注：本文中所涉及到注解请以PDF格式阅读原文。

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