对有效推进基层央行依法行政工作的思考

基层央行作为金融宏观管理部门处于依法管理、依法行政的最前沿，其依法行政服务水平不仅关系到国家金融方针政策能否在基层贯彻落实，而且关系到人民银行的执法权威和对外形象。近年来，基层央行在依法行政中做了大量富有成效的工作，但由于法规的、机制的等诸多因素影响，导致基层央行在依法行政中仍存在多种问题。因此，完善相应的法规政策制度，对有效推进基层央行依法行政工作具有强烈的现实意义和作用。

一、目前基层央行依法行政工作中的主要问题

（一）部分组织机构履职不到位。随着人民银行对依法行政工作的重视和加强，各基层央行均成立了依法行政工作领导小组、普法领导小组和行政处罚委员会、行政复议委员会等组织机构，组织机构的健全和完善，为基层央行依法行政提供了保障。但在实际工作中，有的依法行政组织机构并未按规定履行相关职责，如未定期不定期召开会议研究依法行政相关工作，对依法行政工作中存在的难点和问题没有及时想办法解决等，导致依法行政工作缺乏统筹部署和统一指导，协调工作乏力，问题解决机制不畅，影响了依法行政工作的全面推进和水平提高。

（二）横向协作机制未建立。金融行政执法是一项系统工程。一方面，基层央行在履行行政执法中，需要地方政府、银监、公安、法院、工商、税务等部门的协调配合，但目前基层央行与地方政府及有关部门的横向协调工作机制尚未建立，如在反洗钱执法检查中，基层央行缺少与公安、海关、工商、税务等部门的协作机制，各相关部门没有建立联系机制，地方政府也没有开展对此项工作的组织协调，基层央行“独立作战”的反洗钱工作状况，严重影响了这项工作的质量和效率。另一方面，基层央行开展依法行政需要其内部各执法部门的积极配合，但目前基层央行内部各执法部门之间的信息沟通和执法联动机制尚不完善，也未能形成合力，造成重复行政执法，制约了基层央行依法行政职能的高效履行。

（三）相关法规制度不完善、不规范，且严重滞后。近年来，我国虽然按市场经济发展的要求，建立完善了大量的适应社会经济生活的金融法律法规和政策制度，但从总体上看，仍存在诸多相关法规制度不完善之处。一是实施细则不完善。如《反洗钱法》原则性法规明确，但规范的细则性明显不足。二是规范性缺失。如现行的《人民币银行结算账户管理办法》对央行与商行的帐户管理缺乏统一的规范要求，导致了行政许可的不规范。三是相关法规修改与建立滞后。如《金融机构违法行为处罚办法》、《现金管理条例》等多项法规制度已明显不适应当前经济金融发展形式的需要，但至今一直未修改。特别是关系金融稳定发展的《金融稳定法》、《金融企业破产法》等法规制度也未制定出台，严重影响了央行的依法行政。

（四）“重实体、轻程序”的现象普遍存在。现阶段，基层央行部分执法人员对依法行政工作的认识存在偏差，导致在执法过程中的执法程序严重缺位，造成程序违法的现象时有发生，如参与执法检查的人员没有执法证；部分现场检查事实确认书未加盖被查单位公章或缺被查单位负责人签字；《行政处罚告知书》成文日期先于法律事务部门提出审核意见日期；《行政处罚决定书》在《行政处罚告知书》下发不到七日内下达；行政处罚理由未引用具体条款或处罚依据条款引用不全；现场检查资料欠完整等。简化的执法程序或程序违规、违法，不仅影响了基层央行行政执法工作的严密性和合法性，还可能侵害行政相对人的合法权利，并可能承担程序违法带来的法律责任。

（五）行政处罚阻力大，实施难到位。由于受行政干预、人际关系等因素影响，基层央行在实施行政处罚时存在较大阻力，常出现“人情执法”、“关系处罚”等现象，如对执法检查中发现的应实施行政处罚的问题没有实施行政处罚，而是采用提出整改建议、在辖内通报、约见负责人谈话等方式进行处理，或是在减轻处罚依据不充分的情况下实施了减轻处罚。有的当事人在收到人民银行作出的行政处罚决定后，既不申请行政复议或提起行政诉讼，也不按处罚决定执行，形成久拖不决的扯皮现象。行政处罚阻力大常常导致行政处罚难以实施到位，使基层央行的行政执法力度大打折扣，放纵了一些金融违法违规行为，对维护辖区良好的金融秩序和创建和谐金融生态环境产生了消极影响。

（六）对依法行政的监督制约作用未充分发挥。具体表现为：一是行政执法事前资料检查不及时，事中执法程序跟踪监督不严格，事后执法处罚法律依据不审查，不能有效制约依法行政中的违规行为。二是依法行政管理及监督部门对职能部门依法行政的合理、合法性，实施监督检查的频率和深度不够，不能有效提升依法行政工作水平。三是基层央行依法行政评查、评议、监督工作制度存在走过场、流于形式的问题，导致依法行政监督乏力，严重影响了依法行政监督制约机制作用的有效发挥。

二、有效推进基层央行依法行政工作的建议

（一）加强组织领导，提高依法行政总体工作水平和效率。要在健全完善各级基层央行依法行政工作领导组织机构的基础上，制定各依法行政组织机构的日常工作制度和规程，促使其按规定履行相关职责，切实发挥依法行政组织对依法行政工作的指导、督促、管理作用，及时解决行政执法过程中出现的各种问题，提高依法行政总体工作水平和效率。

（二）健全部门沟通协调机制，增强行政执法效能。要以政府为主导、以人民银行为牵头单位、以各职能部门和金融机构为框架，建立起基层央行与政府执法职能部门、金融机构以及其内部职能部门之间纵横交流的行政执法协调工作机制，并实现依法行政信息沟通和共享。同时，建立部门联席会议制度和联合执法机制，定期不定期召开执法工作会议，对有关事项进行统一布署、统筹安排，对执法工作中产生的问题及时进行通报以达成共识，使依法行政形成合力，防范重复行政，增强金融行政执法检查及处罚工作的力度和效率。

（三）进一步完善相关法规制度，促使依法行政规范运作。要根据新政策的出台与业务的发展，定期对依法行政各项配套政策制度进行清理、修订，当前，要特别注重对已不适应经济金融发展的金融法律制度进行修改完善，以确保金融法律制度的与时俱进，为金融业健康发展提供法律支撑。要尽快出台金融监管、金融稳定等法律制度，减少金融法律制度的“空白点”。同时，加强金融法律制度实施细则的制定，处理好法律条文的“弹性”和执法的“可操作性”的关系，尽量少赋予行政执法自由裁量权，以避免自由裁量权的随意使用，促进执法行为规范化。

（四）加强学习，提高认识，对执法程序实行电子化管理。一方面，要加强执法人员对行政执法法规、操作规程和金融法律法规知识的学习，增进其对执法程序的了解和掌握；另一方面，要树立“程序违法也是违法”的观念，提高执法人员对执法程序重要性的认识，在执法过程中切实规范各种程序要素，以“程序法治”补充“实体法治”，加强执法程序控制，严格依法依规操作。此外，建议对行政执法程序实行电子化管理，利用计算机程序对行政执法的检查、审批、处罚等手续和流程进行刚性控制，从而达到全面规范执法程序的目的。

（五）采取各项措施，严格行政处罚的实施。建议实行异地交叉执法检查并由上级行统一开展行政处罚，既可防止处罚轻重不一，也有助于避免人情关系、地方行政和其他非正常因素的干扰。同时，实施相对集中的行政处罚权制度，即行政处罚交由行政处罚委员会统一进行，既有利于行政处罚标准的统一、自由裁量权的正确行使，也有利于保证执法检查和处罚工作的严密性和准确性。还要严格推行行政处罚责任制，对于不依法开展行政处罚的执法人员实行严格的责任追究，切实解决执法人员对某些违法违规单位或个人不愿处罚、不敢处罚、不去处罚的问题，维护法律的尊严和基层央行的执法权威。

（六）健全执法监督机制，提高不同级次的行政监督效能。充分发挥法律、内审、监察等内部的审查监督作用，切实履行职责，依法独立开展内部监督，尤其加强对执法职能部门执法活动的监督，及时互通情况，形成监督合力，尽量避免同一内容的重复监督。大力推进行政权利公开透明运行，依法、及时、准确公开政务信息，重点加强对行政审批事项、货币信贷政策和金融市场政策信息、金融服务信息和行政执法信息的主动公开,扩大社会公众对基层央行依法行政的知情度。制定新闻媒体监督的反应机制，进一步强化虚假信息的澄清和舆论引导。建立与地方政府、银监分局的沟通机制和银行、保险、证券机构的行政执法反馈监督制约体系，使外部监督促进依法行政更加公正、高效、透明。

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